改革开放以来，中国的城乡关系、工农关系经历了两次大调整，第一次是上世纪70年代末实施的家庭联产承包责任制，其法律特征是农村土地财产关系的契约化，使农村土地由共同共有和共同利用，向共同共有和私人利用转化，极大地提高了农业生产力水平。第二次是2003年开始的农村税费改革，其法律特征是国家财政税收关系的重新架构和城乡社会利益分配关系的重新调整，极大地减轻了农民的负担，提高了农村再生产能力。党的十六届五中全会提出的建设社会主义新农村的战略决策，是在前两次调整的基础上，通过“工业反哺农业，城市支持农村”开展的第三次大调整，以克服农业萎缩、贫富差距悬殊、城乡差距扩大的社会矛盾，谋求城乡社会的均衡发展，实现社会的全面公正。在这一目标指导下，新农村法治建设的指导方略应当是，全面建构城乡一体化市场经济法律体系，实现中国农村社会民主化法治化，为农民、农业、农村乃至中国社会的和谐与可持续发展提供法律保障与制度激励。这一方略应从以下三个方面加以推进：

一、确立农民公民身份与市场主体地位，为农民转入城镇提供法律保障

新农村建设的根本动力在于农民，要将农村巨大的劳动力解放出来，焕发其生产创造财富的能力，关键是实现农民在城乡之间的自由流动，加快富余劳动力向非农产业和城镇有序转移。据统计，现在全国有耕地18.37亿亩，农村劳动力5亿人。按照现有生产水平，只需要农业劳动力1亿人。按照中等发达国家水平，只需要5000万人。从近年来农民收入的增长结构看，来自第一产业的收入占农民人均纯收入的比重不断下降，农民的收入增长呈现出越来越依靠非农业的趋势。去年公布的全国百强县，非农业收入比重达到90.4％，转移到二三产业的劳动力达70％。农民向城镇的大量流动已成为不可逆转的趋势，国家必须顺应这一形势。

以法律的视角观之，农民的不自由，源于国家长期实行的城乡二元身份结构。法律的任务，就是要逐步消灭“农民”这个特殊的身份，赋予农民以市民一样的市场主体地位和“国民待遇”，公平享受法律赋予中国公民及市场主体的一切权利和机会，获得政府为中国公民及市场主体提供的一切公共产品和福利保障。为此，我国应尽快展开农村户籍制度改革，取消农业和非农业、城镇和农村的户口限制，让农民获得自由缔约、自由就业、自由迁徙的权利。同时，要构建配套的法律支持体系，如农村劳动力转移支持体系、农村剩余劳动力就业培训体系和统一的劳动就业法律保障体系。我国目前在城市中生活的农民工估计在2亿人左右，已经成为建筑业（占90％）、煤矿采掘业（占80％）等行业产业工人的主体或重要组成部分，为农民工营造进城就业的良好环境，使其享有与城市居民同等的权利和福利，既是维护农民工人格尊严和合法权益的需要，也是促进城乡经济发展的需要。应采取特殊的法律政策对农民工予以保护，强化行政、司法和劳动仲裁相结合的农民工权益保障法律机制，降低诉讼和仲裁的成本，设置解决纠纷的简易程序，集中力量解决农民工工资偏低和拖欠问题，依法清理和取缔对农民工的歧视性规定和不合理限制，严格执行最低工资标准。要建立农民工工伤、医疗、失业、养老四大保险规范体系，严格贯彻教育法和妇女儿童保障法，保障农民工的子女与城市居民子女一样充分获得教育机会和福利保障。

二、系统构建新农村建设的法律体系，保障公共产品和资源在城乡之间的公平分配

与城市相比，农村的财政投入不足，农村自生产能力水平低，收入增长缓慢，而支出增长又过快，致使农村的福利保障、教育设施、水利设施、公共治安、道路交通、污染防治、人畜饮水、文化生活等公共产品，普遍存在供给不足或缺失的问题，农民抵御生产生活风险的能力严重不足。这是影响农村社会安定，制约农村建设和发展的重大原因，也是农民以非理性的方式涌向城市，造成城市秩序紊乱，农民在城市边缘化、贫民化的主要根源。我们必须认识到，农村的城镇化将是一个长期的历史过程，中国城乡二元结构将长期存在，数亿农村人口还将长期生活在农村，或在城乡之间往返流动，因此，建设社会主义新农村的基础工作，还是要放在农村。要让社会经济发展的成果为全体人民共享，缩小城乡在经济、文化、教育、环境等方面的差距，使农村成为农民生活和精神上的稳定依托，这是构建和谐社会，实现社会公正的基本要求。面对这样浩大的工程，惟有系统构建配套的法律保障调控体系，依法推进，才能达到在秩序状态下除旧布新、和谐建设、持续发展的局面。

为此，国家应通过财政税收立法，调整国民收入分配格局，扩大公共财政覆盖农村的范围，加大对农村教育、卫生、文化、安全和社会保障等方面的投入。应依法改革农村医疗体制，通过税收减免、财政补贴等调整，鼓励社会各界投资农村医疗。应当建立完备的农业投资法律制度，推进公共财政支农改革，确立各级政府在农业投资方面的权限职责，强行规定农业投资占财政收入的比例，明确投资的预算、批准、投放监督程序，明确相关主体在农村公共产品供给方面的法律责任，并制定相应的责任追究制度，以确保各级政府加大对农村的投入和政策上对农村的倾斜。在取消农业税后，应适当减少乡镇政府的事权，让乡镇政府从全能型、多功能型转向真正的“有限政府”，从管制型政府转向服务型政府，为农村社区提供更多更好的公共产品服务。国家应当完善我国农业宏观调控立法，加大对农业产业的投入。要在世贸组织农业规则的框架内，建立农业补贴制度，明确规定国家农业补贴的范围、程序和标准，建立完备的农业补贴监督制度，依法支撑农业生产。要改进金融法律制度，对农业银行、农业发展银行和农村信用社重新进行功能定位和调整，适度发挥并有效规范民间金融组织的作用，建立真正为“三农”提供金融服务的农村金融体系。要建立公平的农村土地征用制度，对“公共利益的需要”作出明确的司法界定，大幅度提高征地的补偿费、安置费标准，以充分实现土地作为农民生产资料和生活保障的双重价值，使“失地农民”合理获得从事第二、第三产业，参加失业、医疗、养老保险，以及在城镇居住的必要资本。还要将失地农民纳入社会保障法的保护范围，为他们在有效期内提供失业最低生活保障。可喜的是，物权法将于今年正式颁行，这对于明确农村产权关系，保护农民土地权益，促进农村土地资源的有序流动，具有历史性的意义。

三、兼容农村多元秩序力量，建设政府推进与农村自治协调并举的农村法治局面

由政府推进的新农村建设终归要依靠农村内生的力量去完成。法治的功能是通过制度和教育的疏导，把这种力量释放出来，并加以适度的规范，使之成为塑造和维护农村社会法治与宪政秩序的基本力量。为此，应当首先调动全社会各种法律资源投入农村法制宣传、教育和示范运动，养成农民的法律意识。应运用市场规律并借助国家力量，建立有效运作的农村法律服务及援助体系，帮助农民提高其法律实践能力和救济能力。其次，要进一步完善《村民委员会组织法》，提高村民自治水平，使中国农村逐步由“权力秩序”向“法治秩序”转变。要通过立法明确村民委员会的法律地位及其与村党支部、与乡镇基层政府等政权组织的关系，适度控制基层政权对村民自治制度的“过度侵蚀”。要将村民委员会的民主议事和决策的程序法制化，针对“贿选”、“干部控选”、“家族控选”等行为，制定相应的法律防控机制。第三，要完善农村法治体制。将村民自治与人民代表大会制度紧密结合，严格约束基层政府权力，确保其依法行政。

长期的农村法律实践经验告诉我们，建国以来，国家正式制度在农村的强力执行，已经对农村社会由传统向现代社会的转型，起到了巨大的推动和改造作用，但也存在排斥反应。在婚姻、家庭、赡养、继承、债务、房屋田地以及角殴、伤害等纠纷处理中，我们总是能看到正式法律向风俗习惯妥协的案例。面对农村法律事务的繁乱复杂，基层司法机构因人员配备、专业素质和财政支持等方面的问题，普遍存在制度“供给”不足的现象，限制了农民对正式法律的需求。这也迫使基层政府不得不寻求如家族、宗教等非正式的民间社会组织，依据村规民约、家庭规约、风俗习惯等非正式规范，去调解农民之间的矛盾纠纷，维护农村秩序。农村民间调解所依循的原则，符合乡土社会日常生活的内在逻辑，是农民了解、熟习、接受乃至视为当然的知识，较之普法宣传灌输给农民的国家法律这样尚未内化的知识，同样发挥着秩序性效力。面对这一客观存在的现实，我们需要调整观念和认识，在国家以建构的方式自上而下推行农村法治的同时，正视农村社会内生的规范传统和秩序力量，不能简单地将其视为国家正式法律和制度的对立物，一概视为落后、迷信的东西，而非用国家正式法律和权力取代它们；应当在坚持国家政权和法律统一的原则下，通过制度安排和法典设计，对农村社会法律多元格局给予正面的建设性的回应，使国家与农村社会、国家法律与民间规范之间，在开放的制度环境下，交流互动，成为相互支撑的秩序性力量，并在长期互动冲突磨合的过程中，形成真正适合于中国农村，并带动农村走向现代化的法治局面。