（2）澳大利亚对农业支持的机构组织形式

政府对农业的支持从生产加工包括研究与开到交通运输、市场准入和市场开发涉及27个政府和由政府资助的有关机构。

政府部门主要包括农业部、外交贸易部、交通运输部、澳贸委及由总理直接掌管的某些特殊机构，如亚洲超市委员会。在职能分工上，农业部面向农产品的生产与加工（包括研究与开发）；交通部负责农产品从收获到供应至零售商之间的陆路、空运和海运的便利与安全，重点是提供新鲜、易腐食品运输环节的协调，并向客户提供采用何种运输方式的建议；外交贸易部负责澳大利亚农产品对其他国家出口时的市场准入问题。在外交贸易部内设有"市场开发特别工作组"成员来自本部、澳贸委、农业部和工业部等，协调澳出口产品的市场开发、市场准入及贸易促进等必须由政府出面的活动；澳贸委向企业提供海外市场信息、介绍投资和贸易机会。澳贸委在本国和海外设有分支机构提供具体服务。澳贸委只有宏观促进澳产品出口的任务，没有针对农产品出口的具体目标。亚洲超市委员会是由总理直接负责的，设在总理府的机构，其成员有相关行业的联邦部长及工业领域有关机构的负责人。其职能是协调对亚洲出口农产品的生产、加工、运输和贸易，目的在于促进澳农产品对亚洲地区的出口，并解决贸易中的有关问题。其目标是将对亚洲的出口从1996年100亿澳元提高到2002年的160亿澳元。该小组于1997年获得政府100万澳元的资助。获得政府资助的机构主要分为两大领域，一是研究与开发机构，二是市场营销机构。研究与开发机构类似于我国的国营科研事业单位，每年获得政府的财政资助。澳大利亚联邦科学与工业研究组织（CSIRO）是联邦政府最具权威的科研机构。CSIRO共有22个科研部门，其中的农业研究部门承担对农产品及生产工艺的各项农业研究，这些部门均有政府财政拨款，也是农业领域获得政府资助最多的机构。1999年仅在农业研究方面，CSIRO就获得政府8000万澳元的资金支持，占同年政府对农业额外支持总额的80％。联邦和州政府另外的一种研发机构是研究开发中心（CRC）,由国营和私营部门组成从事合作研究，典型的CRC包括大学、CSIRO、州政府有关部门、公司及相关产业协会等，政府提供较少比例的资金扶持。

市场营销机构包括研究与开发公司（RDC）及政府法定的营销机构(SMA)。研究与开发公司主要负责将农业研究成果市场和商品化；市场营销机构负责其专营农产品在国内市场的消费与国际市场销售，这两种机构的资金部分来源于政府对相关产品征收的农业税，也即政府的财政拨款。在澳大利亚几乎每种大宗农产品都存在这种具有政府性质的研究与开发公司和营销公司或与之性质类似的公司，如小麦、奶制品、猪肉、酒、干果、园艺、畜牧业等，一些小型农产品如鸡肉、鸡蛋、蜂蜜、稻米等由各州下属的相应公司负责。

澳大利亚对农业的支持无论在政府部门内部还是政府与相关机构资金安排的比例上，明显倾向于研究开发与销售环节，而政府进行直接市场干预的资金非常有限。澳在其农业发展的纲领性文件《澳大利亚农业行动方案》中指出，"政府的目标是减少干预，向农业生产者、加工者及出口商提供自主经营权，由其自行决定产业的未来发展。"有关1999年澳对农业额外支持的1亿澳元资金使用分布情况，见附件3。

澳大利亚大宗农产品几乎每种产品在生产、销售、研发等阶段的机构组织形式大同小异。以奶制品为例，其机构包括反映行业利益的联合会及下属的3个行业协会，分别是澳大利亚奶制品同业生产者联合会、奶制品产品联合会、奶制品市场联合会；从事产品研究与开发的奶制品研究与开发公司，以及从事销售的澳大利亚奶制品销售公司。行业协会主要负责行业之间的自律与利益求同，资金主要来自会员认缴的会费，研发机构和销售公司的资金则部分来源于政府资助。值得注意的是澳大利亚几乎每种大宗产品都由国营贸易公司负责市场销售。这些公司实质上控制了该种产品的经销权，实行统购统销式的垄断经营。比较具有代表性的包括澳大利亚小麦局、澳大利亚小麦出口公司、澳大利亚奶制品公司、澳大利亚猪肉公司、澳大利亚酒和白兰地公司、澳大利亚干果局等。这些公司全部是出口类型企业，没有进口业务，而且在澳大利亚各州都有分公司，并根据澳有关法律，享有合法垄断经营的地位。然而不同产品的公司对市场垄断经营的程度却不尽相同，一些敏感性产品，如小麦、大米等几乎没有内销市场，完全要对外出口，其垄断度相对就较高，如澳大利亚小麦局的采购占国内产量的86％左右，大米销售局则占到100％。经济作物的垄断度相对较小。此外有些国营贸易公司还经营多种产品，如新州粮食局经营的产品就包括大部分粮食作物。有关澳大利亚国营贸易公司的垄断经营情况，见附件4。澳大利亚农业的特点决定了这些销售公司进行垄断经营的必要性。这是因为澳大利亚70％以上的农产品必须面向出口，农户手中不希望有过多的库存，因此将产品卖给国营贸易公司代为其销售是最好的解决办法。此外农民为了自身的经济利益也不希望太多的公司参与竞争，造成市场无序，发生价格大战的情况。这些公司在收购农产品时，必须以国际市场价格为参考，增加合理的利润幅度，这也就避免了发生公司压价收购，高价抛售牟取暴利的现象。公司经营需对国际市场期货价格的涨落进行自我判断，因此公司也同样存在经营风险。

关于国营贸易公司的存在是否符合世贸组织的精神，这一问题，目前在农产品贸易谈判中分歧很大。反对一方的观点人为，国营贸易公司在农产品的购销过程中，被授予一定的特权，使其相应地左右国内市场和扭曲出口市场成为可能。结果是。世贸组织好不容易达成降低单一关税水平、减少配额和取消出口补贴等一系列措施都将难以实施，同时由于STE控制国内市场，就使实施这种体制的国家不能完全履行乌拉圭回合决议。因此以美国和欧盟为代表坚决取消国营贸易公司。而以澳大利亚、加拿大为代表长期存在这种体制的国家则认为，国营贸易公司没有背弃世贸组织的有关规定，因为在1947年关贸总协定第17款和1994年的相关条款中，都承认国营贸易公司是一种符合关贸总协定要求合法的经营实体。澳大利亚主张，目前包括澳大利亚在内仍然有很多国家存在这种类型的机构，短期之内完全取消并不现实，因此建议建立新的国营贸易公司机制使得受到不利影响的国家得到保护。而且澳大利亚也确实进行了一些改革，比如在小麦局进行试点，采取了机构改组，放宽垄断经营，将小麦出口交由私营公司澳大利亚小麦出口公司负责，并取消价格限价等措施。然而从趋势上看，在今后若干回合的农产品协议谈判中，将可能最终认定国营贸易公司为非合理性机构，并将最终取消，但目前澳大利亚正是运用世贸组织对某些概念和规则尚未界定清楚的时机，对农业领域进行了隐蔽性保护。

1、出口补贴

《农业协议》禁止对农产品提供出口补贴，包括对出口的直接补贴、政府以低于国内市场价格出口或处理库存、通过政府融资支付农产品出口、视出口产品所含农产品情况对农产品提供的补贴、影响出口产品营销和运输成本的补贴等。

澳大利亚对外宣称没有对农产品实行出口补贴，经合组织的很多报告也几乎得出同样的结论。虽然澳大利亚没有实施上述《农业协议》中所规定比较明确的补贴形式，事实上一些"微量"补贴仍然存在。在各种对农业的支持手段上，澳大利亚近年来对生产者收入补贴有所增加，尽管这种形式的补贴在整个经合组织中平均所占国内支持的比例仅有1％，但无论就澳大利亚而言还是在经合组织中，这种补贴形式处于增长趋势。另外，按地区及按牲畜头数计算的生产者补贴估计值也有所增长。地区性支持中包括联邦和地方政府部门对某些地区生产者采取的特殊财政和税收政策，如降低利率、向生产者提供赠款、低成本贷款和转产重新安置的资金援助等直接鼓励措施。澳大利亚还对个别产品实施国内生产补贴，有些产品的生产补贴相当高，比如奶制品、糖和大米等，糖的PSE值为55％，奶制品更高达200％。2000年1月美国曾要求世贸组织贸易解决争端机构敦促澳大利亚取消对汽车用皮件的生产补贴。据美国方面的调查，澳大利亚曾向生产者提供了3000万澳元的补贴。尽管澳大利亚正在进行羊毛和奶制品等领域的改革，取消垄断经营和市场限价，但改革只是渐进的进行。对生产者的补贴同样可以造成对农业生产和贸易的扭曲，原则上世贸组织是限制使用的。

政府出口信贷在某种程度上也是政府对出口进行补贴的一种方式。近年来，经合组织为扩大农产品出口而提供政府出口信贷支持的趋势有增无已。从1995年到1998年，经合组织政府出口信贷额由55.4亿美元增长到79.1美元，增长了24亿美元，增长44％。澳大利亚同期政府出口信贷也增加了4.5亿美元，增长41％。澳大利亚是经合组织中使用政府出口信贷最多的国家之一，资金额仅次于美国，通过出口信贷带动农产品出口的比例则位居经合组织之首，1995至1998年之间，这一比例达到15％,即使是使用政府出口信贷普遍被认为较多的国家也相形见绌，如美国只有5.2%，加拿大为5.4%。有关澳大利亚近年来提供政府出口信贷的情况，见附件5。澳政府出口信贷一般为一年期的买方信贷，主要补贴产品是粮食作物，特别是小麦，接受出口信贷的国家大多数是最不发达国家和粮食净进口国。亚洲金融危机期间，澳大利亚曾大量向韩国和印尼提供政府出口信贷，这种举动后来被世贸组织认为不符合《农业协议》的精神。

结语

澳大利亚于1995年1月正式成为世贸组织成员国。在国际贸易领域，一贯积极倡导贸易自由化和反对不公平竞争，积极参与全球多边贸易谈判和区域性贸易谈判，并按世贸组织的要求在关税水平、国内支持和出口补贴等方面率先采取了一系列切实措施。应该说，澳在市场开放和贸易自由化程度上要比世界上大多数国家特别是发达国家做的要彻底。在农业领域，澳是《农业协议》的签字国，同时澳也是凯恩斯集团成员，在农业开放方面也较大多数国家更激进。澳多年来按世贸组织要求所形成的一系列措施和作法及相应的组织机构形式值得我们学习和借鉴。

然而，澳是农业生产大国，其农业自身发展的特点也决定必须采取若干措施对农业进行一定程度的保护和支持，这些保护措施大部分为世贸组织所允许，或是为世贸组织没有明确界定禁止使用的，也就是说澳在一方面履行自己承诺的同时，另一方面也在借用世贸组织的规定进行合理的自我保护。比如，在市场准入方面，实施《动植物卫生检疫措施协议》即SPS协议，是根据乌拉圭回合中的《技术性贸易壁垒协议》制定的，与《农业协议》密切相关。在SPS协议中规定，政府在履行职能方面有两种选择，"一是根据相关组织所制定的标准、指南和建议采取检疫措施；二是如果有科学理由的话，在进行风险评估后认为所采取的保护措施是适当的，那么这些措施可以定在更高的保护水平上。"而澳大利亚正是采用了第二种措施，起到了限制其他国家农产品进入澳市场的目的。澳所利用的另外一种限制市场准入的措施是反倾销，虽然农业领域反倾销案件较少，但仍不失为澳在必要时随时可以动用的手段。在国内支持和出口补贴方面，澳采取国营贸易公司的作法、在产业政策上的支持、变相对生产者提供补贴、政府对农业的支持方式以及利用政府出口信贷扩大本国农产品出口等作法，应值得我在即将加入世贸组织之前认真研究，探索即不违反世贸组织基本原则，同时又能进行适当自我保护的途径。

供稿人：驻悉尼总领馆经商室