法国是一个传统的农业大国,在经历了近三十年的现代化进程后,通过不断提高单产实现了生产力的大幅度提高,变成欧盟最大的农产品生产国和世界第二大农副食品出口国[1]。2006年,农业劳动力占全国总劳动力数的6%,农业产值为550×108欧元,位于欧盟二十七国之首;农副食品加工业实现营业额高达1500×108欧元左右,雇佣近40×104员工成为第三大就业行业。虽然农业产值仅占国内生产总值的2%,但农业为法国经济的飞跃起到了巨大的推动作用,也是国民经济中最具活力领域之一[2],这不仅得益于其优越的生态条件和资源优势,而更主要的是得益于政府对农业持久的重视和精心的支持。2004年,笔者曾有幸参加了国家科技部组织的“赴法国农业产业化经营与农村技术创新研究班”,近年来又多次收到法国主办方寄来的相关资料,感到深受启发,随整理成文以供同行参考。

1概况与现状

法国西靠大西洋,南临地中海,东倚阿尔卑斯山脉,海岸线长5000km,国土面积55.2×104km2,地势由东南部向西部和北部倾斜。全国大部分地区属海洋性温带阔叶林气候,南部属亚热带典型式地中海气候,东部属半大陆性气候,北部1月份气温1℃~7℃,南部6℃~8℃,7月份分别为16℃~18℃和20℃~23℃。全国年降雨天数100~200d,90%的地区年降水量为700~800mm。境内有30多条河流,年径流量1700×108m3。法国可耕面积广阔,农产品品种多样。农作物生产水平较高,且主导产品优势突出,位于世界前5位的主要产品有小麦、玉米、甜菜等,连续当年均占欧盟30%左右[3]。法国畜牧业产值占农业总产值的比例在70%以上,而且畜种结构齐全,个体单产水平较高。2006年统计,绵羊、山羊、猪、马和家兔存栏量均占欧盟的10%左右,牛和鸡存栏量均占欧盟的20%以上,鸭、鹅和火鸡存栏量则达到45%以上;出栏肉牛胴体重280kg,肉羊为17kg;奶牛个体单产达到4100kg,高于欧盟平均水平44%;奶山羊个体单产达到630kg,相当于欧盟平均水平的2倍多。

法国既是世界上农产品出口国也是进口国,20世纪80年代开始实现贸易顺差。主要出口产品是谷物及其制品、葡萄酒、水果及蔬菜、牛奶及奶酪和肉类及其制品;主要进口产品水果及蔬菜、肉类及其制品、谷物及其制品、牛奶及奶酪和动植物油。欧盟是法国主要的贸易伙伴,吸引了法国出口量的70%以上。

2特点与经验

2.1适时调整农业政策目标,不断增加农业投入

二战结束后,为了摆脱食品缺乏的困境,法国政府于1947年和1953年制订的五年计划,都把农村繁荣作为国家完整性的最佳保障,农业发展目标是鼓励增加粮食产量和确保食品安全,对农业的投入累计达到5540×108法郎。1958年,农业第一次出现粮食生产过剩。

针对农民地位不稳定、土地荒芜等问题的担忧,政府于1962年提出《农业指导法》,明确农业发展的目标是除食品生产之外,还包括对土地的占有、安全和整治。八十年代初,新的农业指导法又进一步明确农业应在“国家财富的保持、生态平衡的维护和种质资源的保护等方面起到重要作用”。其间,政府对农业的财政支援主要有两条途径:一是增加国家预算。如从1962年~1986年,政府农业预算拨款增加了14倍,农业支出占国家民用预算总支出的13%;二是建立农业信贷基金。如设立国家农业信贷银行控制补贴贷款的发放,主要为一些条件艰苦地区的农民发放农业开发援助资金。1988年,为适应农业合作社经营的发展,该银行改组为由地区银行(90%)和集团雇员(10%)持股的股份有限公司,实行互助化,并一直控制着国家补贴的中长期贷款(每年约120×108法郎,平均利率为5%)和没有补贴的贷款(每年约180~200×108法郎,平均利率为7%)。主要补贴领域是青年务农者立业贷款、现代化工作实施贷款、畜牧及新栽培技术贷款和农业灾害补贴贷款等。

1990年以后,为适应欧洲生态农业的发展政策,即采用有利于环境保护的生产方式和通过定质量标志促进产品销售,法国着手实现由传统农业向生态农业的转换[4,5]。但由于来自政府或欧盟的相关补贴太少,限制了生态农业的发展步伐,1998年仅占全国农业总量的1%。为此,1999年颁布的农业指导法,提出旨在加强生态农业转换补助的发展计划。其中,农业开发土地契约(CTE)项目是法国促进就业和均衡占有土地的基本活动,其指导思想是当农民参与自然资源管理与保护服务而得不到市场回报时,政府将通过CTE的承诺给农民以财政补助,每个履约农场一般每年可得到5万法郎的补贴[2]。目前,法国和欧盟提供给的CTE补贴为1.14×108欧元,约有2.8×104个农场与政府签订了合同[4]。

2.2实行土地集中经营政策,发展专业化区域生产

法国传统农业以自给性的小农经济为主,农业生产的基本单位是家庭经营[6]。针对土地分散使用、农场经营规模小、农业生产率低等问题,政府采取了集中土地和扩大经营规模的措施,主要体现在:一是从法律上规定了土地“不可分割”原则,即农场主的土地不得由一个以上的子女继承。1970年全法国有160×104个农场,平均土地面积为19ha,到2000年全法农场数量下降到68×104个,平均面积达到42ha,2008年农场数量有所减少,但耕地面积在80ha以下的农场仍然占到81%。二是国家建立了“土地整治与农村安置公司”,即通过贷款从私人手中购买土地,通过整治再以低价优先卖给中等规模的青年农民或土地租赁公司。2000年租赁土地经营农场的公司占13%,但其经营面积已占到可用农业面积的24%。三是建立农业系统社会保险制度,成立了“农业互助保险会”,即通过发放脱离农业的终身补贴,鼓励老年农场主放弃耕作。如2001年有3%的人放弃或出售土地而从事其他行业,政府发放从事农业停业后的保障金为1.4×108欧元,食品援助为1.3×108欧元。

长期以来,法国不断推行农业生产专业化的发展,以提高农产品的商品率。法国农业专业化可以概括为区域专业化、农场专业化和作业专业化三种类型。在区域专业化方面,依据自然条件和农业资源全国形成四个商品产区,即大耕作区,分布在巴黎盆地和中部地区,以种植粮食、甜菜、蛋白或脂肪植物等为主,其小麦产量占全国的33%,甜菜种植面积占全国的73%;畜牧业区,分布于法国西部,以发展奶牛、肉牛、肉羊、猪和禽等饲养业为主,如布列塔尼畜牧生产基地提供全国猪肉产量的40%、禽肉的30%、牛肉的32%、蛋的20%;园艺生产区,分布于法国南部,以生产水果、蔬菜、葡萄等为主;农业兼营区,主要在山区和某些工业区。在农场专业化方面,按经营内容大体分为畜牧农场、谷物农场、葡萄农场、水果农场、蔬菜农场等,大部分专业农场只经营一种产品。作业专业化农场是将过去由一个农场完成的全部工作,如耕种、田间管理、收获、运输、储藏、营销等,大部分环节由农场以外的企业来承担。

为适应农业生产专业化发展,必须推进农业机械化。法国20世纪50年代开始推行农业机械化,70年代农田耕作已全部实现机械化,期间政府对农场主购买农业机器主要采取价格补贴和优惠政策。例如,50年代规定,凡购置新的农机可按原价优惠15%,购买农机零件可减价20%,差价由国家补给;60年代规定,农场主购买拖拉机可得到政府给予的补贴为投资额20%~30%。目前,全法共有拖拉机130×104辆,手扶机动犁、机动割草机、捡拾压捆机、机械播种机等也以同样的速度成倍增加。85%以上的农场独立配有拖拉机等农机具,约有10%左右的农场以协会形式联合拥有各种农用机具。

2.3适应本国农业发展需要,加强农业科技研究和普及

法国农业的发达与农业科技教育的同步发展密切相关,特点是以本国农业发展需要为目标,不断改变研究手段和调整研究领域,培养生产者的就业能力与社会责任感,创造尊敬环境与自然资源的氛围,促进法国农业继续持续发展和保持较强的国际竞争力。

农业科技研究与普及体系主要包括农业科研、农业教育和农技推广三部分,按所有制形式均分为公立和私立两类,前者一般隶属于政府各部委,后者主要隶属于大型企业集团或合作社,近年来私立农业科研与教育机构有逐渐增加之势。在农业科研方面,全国拥有农业科研机构近800家,宗旨是“面向改善当地生产的研究,适应世界食品安全的挑战”。国家农业研究院(INRA)是全法最大的公立农业科研机构,在全国各地设有21个适应区域生产特点的研究中心和80个试验站,其优先研究领域包括环境和农村发展、植物学与动物学研究,人类食品和食物营养、生物信息和社会科学等。在农业教育方面,法国从1960年就开始建立了以高等农业教育、中等农业教育和农民业余农业技术教育为主体的农业教育体系,其宗旨是“密切联系农业生产、培训走在变化的前面和促进学生将来的就业”等。在农业技术的推广与普及方面,其宗旨是“提高当代农民的综合素质”即懂耕作、会养殖、有文化和会经营。政府1959年颁布了《农业推广宪章》,先后设立“全国农业进步基金”、“全国农业推广和进步理事会”等机构,形成由各级政府、农业行业组织和工业企业等多方参与的农业技术推广和普及网络,并规定只有具有高中二年以上学历“农业教师证书”持有者,或通过农业职业技术会考的学生,才有资格独立经营农场。

2.4健全农民组织体系,发展多元化信息服务

农业组织是农民组织化程度的一个重要标志。法国农业组织形式多是世界闻名的,目前全国共有各类农业组织1300多个,主要分为农业行会、农业工会和农业合作社三类,主要功能是作为农民经济利益和政治利益的代言人,在农民与政府、生产与市场之间起到纽带作用。农业合作社是法国农业社会化服务的主体,拥有130×104个社员,涉及近3800个企业,以及90%的农业工作者。合作社主要分为生产性的合作社和流通领域的合作社两类,近年来后者的重要性和专业化程度逐步提高。农业合作社的合作原则是:一个人一张选票、对股份实行承包或报酬、盈余按佣金方式分发、储备不可分配等。此外,为确保农业合作运动的精神和行业整体利益,赋予乡村世界一种重要的政治意义和文化意识,国家还成立了由政府部门和农业组织共同参与法国农业合作联盟(CFCA)、全国农业发展协会(ANDA)等合作组织。为满足农业生产者以及经营者多样化的信息需求,经过多年的发展,法国逐渐形成了多元化信息服务主体共存的局面。例如,法国农业部门从上到下都有自己的信息数据库,有自己的计算机局域网和广域网。合作社普遍使用计算机介入管理,上互联网获取信息。为了保证信息采集的质量,大区农业部门通常在拥有会计师资格等专业条件的人中选拔信息采集员,并进行专题培训,要求他们必须到农场主家里填表;同时,政府规定所有社会产品的生产和经营者都有义务如实填报自己的生产经营情况,违者按偷税行为处罚。

2.5完善食品卫生监督体系,确保食品安全消费

追求食品质量的最原始动力是消费者的需求变化,但实质应是生产企业成功经营策略和政府确保农业资源持续利用的适应性变化。法国食品卫生监督体系主要有三方面的特点:一是推行产品地域标记或以产地命名。目前作为生产对需求发展的质量标记主要有来源监督产品(AOC)、农业标鉴、符合规定证明和生态农业四种。二是健全食品卫生监督机制。1998年7月法国立法成立了食品卫生署(AFSSA),负责监测人类和牲畜食品中的卫生和营养危险(包括饮用水、食品生产加工与储运、兽医药品、土地增肥等任何有关食品安全方面的问题),并通过必要的科学鉴定和技术支持向有关当局提出保护公众卫生安全的措施建议。三是完善质量鉴定与追踪记录体系。由于疯牛病等给消费者带来的极大恐慌,使农业生产与食品质量追踪系统得以迅速发展。例如,在牛肉生产方面,从犊牛出生之日起,即在耳朵上佩戴经农业部批准核发的个体身份号码和建立档案,在以后饲养、交易、屠宰、加工和消费等整个过程中,其个体健康和传染病监控情况、生长发育记录等都受到全程追踪记录。在食品加工方面,BRORA已经开发出了一套用于跟踪食品加工全过程的计算机系统。在植物种子和秧苗质量方面,至少要经过种子工厂、试验田和销售过程中三次抽检鉴定。

3启示与建议

3.1提高农民组织化程度,增强农业国际竞争力

目前,因适应农业生产的自然特性和季节性特点,以家庭经营为主体的农业生产组织方式已成为世界农业发展的主流。在国际市场上,农业竞争力不仅仅来自资源和技术方面的比较优势,而更主要的是来自于农业生产的组织优势,来自于农业经营主体对各种资源的合理利用与有效配置。与法国等发达国家相比,我国农业生产组织是建立在家庭承包责任制基础上的,存在着生产规模小、组织化程度低、经营观念淡薄等弊端,农民在农产品销售的买方垄断和生产资料供应的卖方垄断交易中始终处于不利地位,整个农业在国民经济中仍属于弱势产业。显然,在我国加入WTO的新环境下,面对规模化和组织化程度极高的国际性竞争对手,我国农业将处于劣势地位。据调研,在许多农业发达国家,70%~80%的农场或农户都属于某一个合作组织,而我国目前仅有不足4%的农户参加了各种农民经济组织,且现有农民合作组织大都不是由农民自主创立、自我管理型的经济合作组织,存在着宗旨模糊、章程不全、职责不清、民主氛围不够等问题。

鉴于此,要提高我国农民的组织化程度,尚需农民、政府和国家的共同努力。从农民层面上,应充分认清形势,积极主动地参加能够真正代表自己利益的合作组织,先由小规模农户聚合成规模生产,逐步形成利益共同体,再以合作组织成员的身份进入社会化大市场。从政府层面上,应把农民合作组织作为沟通农民与政府之间制定科学政策、反馈准确信息的桥梁,采取有效措施予以支持和帮助。具体讲,一是政策上优惠,如采取减税、低税或免税等税收政策,支持和倡导合作社的发展;二是财政上资助,如许多欧洲国家的政府采用赠款、补贴、贷款、投资、土地转让等方式支持农民合作社;三是教育和技术上的帮助,重点是对合作社社员及其管理者无偿提供技术培训和信息通报;四是形式和内容上的示范,重点是在条件成熟的地区引导和帮助农民建立规范化的合作组织,使其形成内部充满活力的良好机制,然后向周边、向其它行业推广,以形成燎原之势。从国家层面上,应启动立法程序,形成配套的农民合作组织的法律法规,为农民合作组织的健康发展提供法律保障。

3.2立足农业发展实际需要,建立高效科技推广体系

从科技促进发展的角度看,农业科学研究是农业科技成果的源泉,农业科技成果的转化与扩散是农业科技进步的基础,也是提高农业生产率和农产品竞争力的强有力手段。与法国相比,我国农业科技在人员与成果数量,甚至经费投入总量方面都不算低,且政府的技术推广模式(如种子工程、星火计划、丰收计划等)也是比较多的,但我国农业科技成果转化率比较低。究其原因可能是我国农业科研与技术推广机制一直停留在计划经济时期形成的政府主导的单一模式上。

借鉴发达国家的经验,笔者认为我国农业科技体制的创新应放在以下几方面:一是要树立研究为发展服务的观念,倡导科技工作者立足于生产实际需要而选题、研究和推广。当然,这并不是反对开展某些超前的基础性研究,而是应力争避免许多地方研究机构(有条件的或无条件的)盲目追求所谓世界领先或国内领先水平的科技成果,以及由此带来的研究内容相互重复、研究成果脱离实际等问题。二是要注重技术成果的物化形式,以加快科技成果的切实转化。众所周知,每年我国国家和地方各级科研人员都会产生大批科研成果,但能得到转化的比例非常低,其根本原因是许多成果没有具体的物化形式,包括申请专利、研制产品、科技咨询等。三是要大幅增加农业科技推广经费,保证政府技术推广体系的正常运转。近年来,我国财政对农业技术推广的投入仅占农业总产值的0.25%左右,而法国、日本等都在0.6%~0.8%之间。据估算,目前我国每个县级农业科技推广机构每年的事业费缺额至少在40×104元以上,每个乡级农技推广机构缺额至少在2×104元以上。与此相配套,国家应通过项目模式加大农技推广项目的投资力度,并确保项目得以有效实施;地方农技推广部门应在国家相关法律的规定内力所能及地开展一些有偿服务项目,以弥补各级财政拨款的缺口。四是按照我国优势产品区域布局,整合形成具有区域特色或产业优势的科研推广机构。我国科研机构和大专院校都是按行政区划体系上下对应设置的,每一级政府都有相应的科研院所机构,加上过于强调学科领域的配套齐全,无法体现出与生产区域优势相一致研究与推广优势。五是强化中介组织、农业企业、农业科技型企业等民间组织的农业科技推广功能,建立多元化科技推广网络。特别是农业科技企业,既具备知识密集、技术密集等特征,又是农业产业化经营的主体,能在企业运作中形成科研、开发、生产、销售的一体化运作模式,最有条件推进农业科技产业化。因此,政府应鼓励创办和培育多种形式的农业科技企业,如部分农业科研机构逐步转制为科技企业,一些科技工作者利用自身优势创办科技企业,农业企业集团创办、兼并或收购原有科研机构等。

3.3重视农村人力资源开发,提高农业从业者素质

与法国比较,我国农业劳动力的整体素质是非常低的。目前,我国农村劳动力为4×108多人,占全国劳动力总量的70%,但初中及初中以下文化程度的劳动力高达88%,受过专门化技能培训的仅占14%[7]。随着我国农业产业化的推进,过去只会耕地的种田式农民显然难以适应新的要求,尤其是在选择品种、科学管理、质量控制、投资预算、产品销售等方面,仅靠传统知识和技能是难以完成的。我国在50~60年代曾提出过培养社会主义新型农民问题,但结果是大批有文化的农民子弟都不愿意从事农业,主要原因是全社会普遍存在着歧视农业、歧视农民的观念,忽视了农业对国民经济的支撑作用,忽视了农民对经济社会所做出的巨大贡献。因此,在鼓励农民进城的同时,我们必须注重优化和稳定农民队伍,鼓励从业者通过培训而成为多才多艺的新型现代农民,扶持和造就一大批特别是年轻的具有现代农业经营观念的“红色地主”。政府应充分挖掘我国现有农业教育资源的潜力,逐步形成战略性的农业人才培养体系,并把此项工作作为百年大计、千年大计来抓,甚至通过法律手段取得优惠政策。如法国政府在近30年来一直通过青年务农者立业补贴,鼓励尽可能多的有能力担任农场经营责任的年轻人着手开发具有发展潜力的项目,对促进法国农业的发展起到极大的积极作用。

3.4树立农业多功能性理念,促进现代农业持续发展

农业的多功能性是指农业除确保粮食和其它农产品供给之外,还应在保护环境、国土安全与整治、维系生态平衡、提供自然与人文景观、促进就业等方面发挥重要作用。它既是农业历史进步的结果,也是当代农业进一步发展的必然方向。目前,已有越来越多的国家和地区,基于农业的多功能性而提出多功能农业发展理念,并以此作为促进农业可持续发展的政策基础。如法国政府提出“城市的持久繁荣离不开一个欣欣向荣的农村”,并采取多项措施来促进社会适应农业的广泛需求,提高全社会对农业重要性的认识。我国是农业大国,农业既是国民经济中的弱势产业,也是经济发展潜力最大的产业。因此,在WTO框架下充分认识农业的多功能性,扩大农业的内涵与外延,加快发展多功能农业,对于加速农业和农村经济的安全高效协调发展,推进小康社会建设,具有十分重要的意义。

由此,笔者认为我国发展多功能农业的基本思路应集中在以下三方面:一是利用农业多功能性,强化农业在保障食品安全、创造就业机会、增加农民收入、保护资源环境等方面的现实功能。重点是加强对耕地特别是基本农田的保护,扩大安全优质农产品生产和供应;延长加宽农业产业链条,为农村富余劳动力创造更多直接和间接的工作机会;尽最大可能和多渠道努力,扩大农业对农民增收的贡献;切实加强农业生态环境的监督和管理,探索和建立农业生态补偿制度等。二是根据农业多功能性,构筑农业投入政策、农业生产组织、农产品加工与销售、农村生态保护等现代农业产业体系。重点是引导全社会突破传统认识的局限,给予农业新的地位和作用,增加财政投入力度和建立多渠道投入机制,加强农业基础设施建设,使农业与农村发展产生多方面的功能效益。三是围绕农业的多功能性,实现提高土地使用效率、扩大经营规模、调整农业产业结构、发展区域特色农业等现代农业经营模式。重点是针对不同地区在种植、畜牧、林果、水产、加工、旅游等方面的比较优势,突出重点,通过有效的政策手段和技术手段,发展具有个性化特色的农业主导产业,逐步形成有市场竞争力的产业带或产业群。此外,加快农业关联部门的发展步伐,拓宽和扩大政府支持的领域及范围,都是多功能农业的顺利成长的重要条件。