作者：国土资源部法律中心宋炳华

摘要：土地征收是国家为了公共利益需要，运用强制力取得他人土地的所有权的行为，是社会财产的再分配过程。目前，我国立法机关正对《土地管理法》进行修改。本文运用比较研究方法，对其他国家和地区的土地征收立法进行了系统梳理，并就如何完善我国土地征收立法提出了若干建议。

关键词：土地征收比较法

土地征收是世界各国土地立法的重要制度。目前，我国的《土地管理法》正进行第四次修改，土地征收是此次修改的重点问题。在此背景下，从比较法的视角深入研究各国关于土地征收的立法，对完善我国土地征收立法、规范土地征收行为无疑具有十分重要的借鉴意义。

一、宪法规范

作为运用强制力剥夺私人土地所有权的制度，国家在行使土地征收权时并不需要取得土地所有权人的同意，这无疑突破了所有权受法律保护的界限。因此，为了使土地征收行为具有正当性、合法性，防止国家滥用土地征收权侵害土地所有权人的利益，世界各国宪法莫不对土地征收进行限制性规范。

比如法国1789年公布的《人权宣言》第17条明确提出：“所有权为不可侵犯的神圣权利，非经合理证明确为公共利益需要并给予正当补偿，不得被剥夺”。1949年制定的德国《基本法》第14条第3款规定：“为公共利益目的，可以通过或者依据法律征收财产。征收补偿应当衡量公共利益与当事人利益公平确定。”日本二战后重新制定的《日本国宪法》第29条第2款规定：“为公共利益征收私有不动产者，须给予正当补偿。”美国联邦宪法第五修正案规定：“非依正当法律程序，不得剥夺生命、自由以及财产；非经合理补偿，不得征收私有财产用作公用。”第十四修正案规定：“任何州非经正当法律程序，不得剥夺该州公民的生命、自由以及财产。”意大利、埃及、菲律宾、秘鲁等国宪法中也有类似规定，不再一一列举。

二、单行立法

由于法律传统的不同，不同的国家和地区在土地征收立法方面存在较大差异。以下将区分大陆法系与英美法系分别介绍。

（一）英美法系

1.英国

土地征收在英国又被称为强制收买（compulsorypurchase）。英国涉及土地征收的法律规定纷繁复杂，散见于不同时期颁布的法令以及判例之中。为统一土地征收法律规范，1845年英国对已有的涉及土地征收的法律规范进行了整合，颁布了《土地法律汇编》。

此后，英国立法机构不定期地整合、修订有关土地征收的法律规范。比如，2004年颁布了《规划与强制收买法》（PlanningandCompulsoryPurchaseAct2004），规定政府有权为了发展经济以及实施规划而强制收买土地，但应给予土地所有权人以及特定的占有权人合理补偿。

2.美国

土地征收权在美国被称为国家征收权（eminentdomain）。美国法律体系中涉及土地征收的法律渊源以判例法为主，制定法居于次要地位。

判例法表现为美国各级法院特别是联邦最高法院关于土地征收案件的各种判决。若干标志性的法院判例确立了土地征收条件的具体判断标准。比如，联邦最高法院1954年针对BermanVParker一案所作的判决对公共利益的范围进行了界定，指出公共利益并不局限于公共使用，而是一个涵盖了经济发展、社会价值等因素的包容性概念。

制定法则散见于各个层次的法律文件中，包括联邦立法与州立法两个层次。在联邦层面，主要有1976年颁布、2001修订的《联邦土地政策管理法》（FederalLandPolicyManagementAct）等法律；在州层面，除州宪法外，伊利诺伊州、蒙大拿州等均制定了《征收法》（EminentDomainAct）。

3.加拿大、澳大利亚、中国香港特别行政区等

为了统一土地征收规范，加拿大于1985年制定了《征收法》（ExpropriationAct），该法对征收主体、范围、程序、补偿等问题做出了明确规定，结束了土地征收实践中混乱的局面。

澳大利亚1989年制定了《土地征收法》（LandsAcquisitionAct1989），该法对土地征收征用所涉及的公共利益、程序、补偿数额等问题做出了具体规定。

中国香港特别行政区调整土地征收关系的法律主要是《土地收回条例》（LandsResumptionOrdinance），其他涉及特殊目的事业（比如地铁、道路、排水等公共事业）的单项立法中也有相关规定。

（二）大陆法系

1.法国

1804年制定的《法国民法典》第545条确立了约束政府征收权力的两大前提性要件??公用目的且事前补偿。

由于《法国民法典》的规定较为原则，为解决不动产公用征收有关的具体问题，法国于1977年制定了《公用征收法典》。该法典将不动产公用征收的主体限定为国家，排除了地方政府的征收主体地位；明确了补偿范围包括因公用征收产生的全部直接的、物质的和确定的损失；规范了公用征收程序，确立了司法最终决定原则。

2.德国

德意志各邦实现统一前，普鲁士于1874年制定了《普鲁士土地征收法》，该法对土地征收的条件、程序、补偿范围等均作出了明确规定。受个人主义所有权思想影响，1896年制定的《德国民法典》未涉及土地征收问题。二战后，德国《基本法》中对财产征收仅做了原则性规定，与土地征收有关的具体规范则散见于《联邦建筑法典》、《联邦土地取得法》等其他专门性法律中。

3.日本

土地征收在日本又称土地征用。为规范土地征用行为，日本于1951年专门制定了《土地征用法》。《土地征用法》规定国家为公益事业目的可以征用私人所有的土地。为保障土地征用符合公共利益目的，该法第3条以有限列举的方式厘定了可以征用土地的35项公益事业，涵盖了道路、水利、铁路、机场、电力、煤气、自来水等公用事业、消防等诸多项目。为保障被征用人的合法权益，《土地征用法》巨细无遗地规定了征用补偿范围、方法、补偿主体、补偿金支付原则、补偿数额、残地处理、土地置换、间接损失的赔偿等内容。此外，为公正解决土地征用产生的纠纷，《土地征用法》赋予土地征用委员会以裁决权力，并由其独立行使。

4.韩国

为规范土地征收行为，韩国先后制定了《土地征用法》及《有关公共用地取得及损失补偿的特例法》。《土地征用法》规定政府有权为发展公共建设事业、实施国家经济政策以及国防需要而征用土地。韩国非常重视征用土地的补偿，除《有关公共用地取得及损失补偿的特例法》，还特别制定了《土地公概念法案》（1990年），规定土地征用补偿统一以公示地价为计算基准。

5.中国台湾地区

我国台湾地区调整土地征收关系的法律规范早期较为杂乱，分散于《土地法》、《土地法施行法》、《平均地权条例》、《实施耕者有其田条例》等法律文件之中。为统一土地征收立法，台湾地区于2002年制定了《土地征收条例》及施行细则。《土地征收条例》首先区分因公益需要而实施的征收及区段征收，并以列举加概括的方式分别明确了两种征收方式的范围。此外，《土地征收条例》还详细规定了征收程序、补偿、区段征收、征收撤销等内容。

6.中国澳门特别行政区

澳门地区调整土地征收关系的法律主要是立法会于1992年制定的第12/92/M号法令以及原葡澳当局“澳门总督”于1997年制定的43/97/M号法令。前者是基础性法令，订定了公用征收法律制度大纲，后者作为施行细则是对前者的补充性规定。澳门地区12/92/M号法令最突出的特点是强调私法优先原则，即除法律明确规定的特别情况（公共灾难及内部保安需要）外，政府只有在穷尽私法途径仍不能取得私人财产的情况下，方可依照该法令行使征用权力。

三、借鉴国外有益经验，起草规范集体土地征收的配套法规

通过比较分析可以发现，世界上多数国家和地区针对土地征收的立法模式是：宪法或民事基本法中对土地征收做出原则性规定，辅以单行立法解决具体操作问题。就我国而言，受立法技术及成本限制，《土地管理法》的修订不可能涉及集体土地征收的方方面面，因而，建议在推动《土地管理法》修订的同时，组织起草《集体土地征收征用条例》作为《土地管理法》的配套法规，以细化《土地管理法》的有关规定，使其具有较强的可操作性。