一、直接补贴的类别和世贸组织协定中的有关规定：

对农民的直接补贴可以分为两大类，一类是脱钩收入支持，也称不挂钩收入支持，是指补贴与现在的实际生产情况无联系。另一类是与脱钩收入支持相对应的，没有明确的叫法，其共同特点是与生产相挂钩(联系)，具体又采取了各种不同的挂钩方式。

世贸组织许可的直接补贴与价格支持之间有着多方面的不同。(1)从对生产和贸易的扭曲影响来看，直接补贴一般没有扭曲影响(如脱钩收入支持)或者扭曲影响程度很小(如对生态农业的直接补贴)，而价格支持则直接严重地对生产与贸易产生扭曲影响。(2)从操作上看，直接补贴一般需要计算，而价格支持则是直接了当地表现在高于均衡价格水平的政策价格之中，不需要计算。(3)从世贸组织的规则看，脱钩收入支持属于“绿箱”政策，不脱钩的收入支持中，有一些是“绿箱”，另一些则是“蓝箱”政策；而价格支持则是需要削减的黄箱政策。按照上一轮多边贸易谈判所达成的协定，无论是“绿箱”政策还是“蓝箱”政策，都是免除削减义务的。实际上，就世贸组织协定规定的实际影响而言，“蓝箱”政策和“绿箱”政策并没有什么不同，这也正是为什么欧盟在新一轮谈判的建议中，极力要维持“蓝箱”政策存在的原因。

研究国外对农民的直接补贴，目的在于研究在世贸组织许可的范围内，如何对农民进行收入支持。世贸组织许可的直接补贴的具体界定，包括在农业协定附件2中和农业协定的第四部分第6条中。

二、国外对农民实行直接补贴的主要措施与做法：

(一)美国的直接补贴：

1．生产灵活性合同补贴(ProductionFlexi-bilityContractPayment)。美国的这种直接补贴是最典型的脱钩收入补贴。生产灵活性是指采用了这种补贴方法之后，生产者无论生产什么，其所享受到这种补贴都不受影响，因此具有充分的生产决策灵活性。

这种补贴的法律根据是1996年的联邦农业改进与改革法案(FAIR)。该法律对于种植小麦、玉米、高粱、大麦、燕麦、水稻和棉花的农民，按照基期的生产数量进行直接收入补贴。计算方法是：按1991?1995年平均生产量(单产X面积)的85％，再乘以政府规定的单位重量补贴金额。由于1991?1995年的产量是固定不变的，因此，农民所可能获得的直接补贴，只与在基期中(1991?1995年)所生产的产品类别和数量以及政府所规定的单位重量补贴额有关，而与以后实际生产什么和生产多少没有关系。

1998年以后，由于世界市场农产品价格大幅度下降，美国政府不仅没有能够按原来计划逐步减少直接补贴，反而大幅度地增加了补贴。原来预定的直接补贴支出总额每年为50亿美元左右，而到了2000年，又在原定的基础上新增加了50多亿美元。当然，这也是以美国中央财政出现巨额赢余为背景的。

具体的补贴幅度如何，以小麦和玉米的情况为例：经折算后可知，2000年小麦的补贴幅度为45．20美元／吨，玉米为27．56美元／吨。美国1990?1995年期间平均每公顷小麦单产约为3吨，玉米单产为7.5吨，按此计算，则基期种植小麦的农民每公顷土地的补贴额为115美元，基期种植玉米的农民每公顷土地的补贴额为176美元。

每个农民所获得的直接补贴总额每年最多不能超过4万美元。计算和操作过程很简单，因为并不需要调查农民的土地面积和单产，而只要知道农民的总生产量就行了，而每个农民在基期5年中的生产数量是有据可查的：在1991?1995年期间，实行的是差价补贴制度；为了获得差价补贴，农民必须出示生产数量的证明，一般是销售单据，包括粮食收购商的发票、粮食加工商和收储仓库的入库单据等。所有这些都已经是记录在案的。

2.土地休耕保护计划（ConservationreserveProgram）。土地休耕保护计划最早是根据1985年的“食品安全法案”，当时的目标是休耕4500万英亩耕地。1996年的“联邦农业改进与改革法案”延长了这项计划，计划到2002年，休耕保护土地3640万英亩。

按照这项计划，农民可以自愿提出申请，与政府签订长期合同，将那些易发生水土流失或者具有其他生态敏感性的耕地转为草地或者林地，时间为10?15年。这项政策的目的是减少水土流失，增加鱼类和动物的栖息地，改善水体质量，保护土壤，改善农民景观等。进入计划的土地一是要休耕，退出粮食种植，二是要采取植被绿化措施，包括种植多年生的草类、豆科草类、灌木或林木。

申请批准方式是：根据有关地区的农场服务局的通告，农民可以提出申请，申请也相当于投标，申请书中要提出农民对休耕保护每英亩土地的要价。当地农场服务局在收到申请的7?90天内给予答复。各县农场局要通告农民当地每英亩土地实行休耕保护计划所能够获得的补贴额。当地农场局和国家农场局对所有投标申请进行研究，研究其可行性和租金要价。对每个农民的补贴数额在50?50000美元之间，平均全国为5000美元。

3．农业灾害补贴。从政府支出的角度，美国农业风险管理政策可以分为以下三类：(1)灾害救济政策：是根据每年的自然灾害发生后的情况确定的，属于一事一议性质的。各个年度之间变化很大。农民在播种时并不知道发生灾害后是否一定能够得到救济，因此，灾害救济政策被认为对生产没有直接影响和扭曲作用，被视为“绿箱”政策。(2)特大灾害保险政策：农民只需要对每种作物缴纳60美元的手续费，就可以参加。特大灾害保险的保险程度很低，只适用于实际产量低于正常产量的50％的情况。对于实际产量低于正常产量的部分的赔付率为55％。即农民得到的赔付金额为：(正常产量×50％-实际产量)×55％×价格。(3)多种灾害保险政策：从类别上看，可以细分为单个农场的产量保险、单个农场的作物收入保险、以县为单位的产量保险、以县为单位的作物收入保险等。由于不能充分满足WTO“绿箱”政策的标准，也由于美国的黄箱政策支出很少，因此美国主动地将此类保险政策支出列为黄箱政策。

(二)欧盟对农民的直接补贴政策：

欧盟对农民的直接补贴的主体是“蓝箱”政策补贴。其特点是按固定的面积和产量进行补贴，补贴的基本原理很简单，但是具体操作方法十分繁琐，对各种情况规定的十分详尽。

1．按种植面积补贴。按照欧盟2000年农业政策改革计划，谷物的支持价格在两年之内共降低15％。而油料、蛋白作物则按照世界市场价格。为了部分地弥补价格降低对收入的影响，农民将按照面积和产量获得政府直接补贴(欧盟对谷物等的价格支持仍然存在，但是支持价格水平大大下降)。

获得这种补贴的条件是，规模较大的农场(谷物生产总量超过92吨)，必须将土地休耕10％(休耕的土地获得休耕补贴)；规模小于上述标准的小农场，不要求休耕义务，但是可以选择自愿休耕一部分土地，并获得休耕补贴。大小农场自愿休耕的面积总量不限，但是享受休耕补贴的上限为耕地总面积的33％，超过的部分不给予补贴。

农民可以根据每年种植的各类作物面积的多少申请面积补贴。可享受面积补贴的作物包括：各种谷物，油料作物，豌豆、蚕豆等蛋白作物，麻类等纤维作物等。对其他饲草类作物、甜菜、饲料甜菜、马铃薯、草籽等，不给予面积补贴。每公顷面积的补贴额，各种作物之间有所不同，不同地区也不同。这是因为，补贴标准是按照每吨补贴额与平均单产来确定的。不同产品的每吨补贴额不相同，例如，谷物为58．67欧元／吨，蛋白作物为72．50欧元／吨等。油料作物的方法更麻烦些，每年还不一样，2000年为81.74欧元/吨，2001年为72．37欧元／吨。计算单产时，不是，象美国那样具体到某个农户，而是按一个地区的平均产量。在德国，基本上是以州为地区单位来计算平均单产。个别州的不同作物分为两个或更多的地区计算平均单产。按照德国的平均单产水平，2000年每公顷谷物和休耕地的补贴额经折算约为300?350美元。

与此同时，有享受补贴权利的土地面积是按基础面积计算的。基础面积是1989、1990、1991年的三年平均值(分作物品种)。如果现在一个地区的实际面积大于基础面积，则单位面积实际补贴额按超过的比例减少。即面积补贴的总额是按照历史上三年的平均数确定后不变的，实际面积越大，超过基础面积的比例越大，每单位面积所能享受到的实际补贴额就越少。面积补贴的最小地块面积为0．3公顷，这也是休耕的最小地块面积，并且宽度至少在20米以上。休耕地上允许种植非食品原料，如用于化工的植物油、生物酒精、生物汽油、生物能源等。

此外，还有一些详细的操作上的规定。例如，农民必须书面申报种植情况和申请补贴，报至各个县的农业局。申报中要申明地块的位置、面积(精确到小数点后两位)和作物。并且如果农业主管部门要求，农民应当在万分之一的土地图上指明位置和证明。德国规定每年申报的截至日期是3月15日。对于申报中不遵守规定的，还实行惩罚措施。对于超报面积的，按超报面积的双倍削减补贴面积乃至取消补贴资格。

2．休耕补贴。休耕补贴分为两种，一种是面积补贴中所涉及到的，每年同面积补贴一起申报，作为享受面积补贴的前提条件，大农场必须休耕10％；此外，大小农场均可以自由休耕。这种每年一次的休耕，享受与谷物同等的面积补贴标准。另一种是多年性休耕，至少休耕10年以上。100公顷以下的农场最多可以休耕5公顷，100公顷以上的农场最多10公顷。这种补贴的标准略高一些，德国每公顷为700马克。

休耕地的总体要求是：休耕地不能裸露，至少应当绿化，或者种草；休耕地不能施肥，不能施农药；休耕地除了可以生产非食品原料之外，如用于化工的植物油、生物酒精、生物汽油、生物能源等，不能生产别的农产品。

3．环境保护补贴。对于在农业生产中采取了一定的方式，使得生产对环境的影响向着有利于环境保护的方向发展，则通过给予一定的补贴给予鼓励。环境保护补贴的基本原则是：自愿参加，至少5年，遵守有关环境保护的规定。具体又分为几种不同的类型。(1)生态农业。整个农场的生产活动必须全部按照生态农业的标准，也就是说，既包括种植业，也包括畜牧业。所有产品要符合生态农业标准，并贴生态食品的标签。(2)粗放型草场使用，包括将耕地变为粗放使用型草场。要求的条件是：草场载畜量不超过每公顷1．4大牲畜单位，最少不少于0．3大牲畜单位；大幅度减少肥料和农药施用量；不转变为耕地。(3)对多年生作物放弃使用除草剂。多年生作物包括各种水果和葡萄等。(4)多年性休耕。如上述。多年性休耕补贴是列在环境保护补贴项目之下的。

(三)日本的直接补贴政策：日本对农民的直接补贴主要是2000年新出台的对山区、半山区的直接支付制度。这种措施应当归属于世贸组织规定的“绿箱”政策中的地区援助措施，因为符合两个基本条件：(1)受补贴的地区是有客观标准的条件不利地区；(2)补贴的额度控制在一定的范围内，不超过地区由于条件不利所受到的损失。

此项补贴的对象是处于根据有关法规划定的山区和半山区中的农田。对农田的条件要求包括：至少1公顷以上毗连成块，坡度大(水田1／20坡度，旱田8度以上)，地块小而必须规整(大多数地块不满0．3公顷，同时地块平均面积小于0．2公顷)，草地比例高(70％以上)的草地，有坡度的人工草地，其他特殊情况如农民老龄化比例高、撂荒比例高等。

并不是所有满足上述条件的农田都可以享受补贴，对生产活动还有一些特殊的要求，包括：(1)其生产活动有助于减少或者避免撂荒(因为完全的撂荒不利于生态、经济和社会发展)；(2)其农业生产活动要促进农村的综合发展，包括防治水土流失、保护生物等。

为确保直接补贴取得预期的效果，政府要求按村落签订协议，以村落为单位，全体村民参加，以求整体协调；对达不成村落协议的地方，也可以与单个农户签订协议。享受补贴的对象可以是农户，也可以是农户的合作组织。

补贴的理论标准是山区、半山区与平原地区的生产成本差异的80％。具体标准根据水田、旱地、草地和人工草地分别设定，并按陡坡地和非陡坡地设定两级标准。每个农户每年可以享受的补贴上限为100万日元。政府为此支付的财政总支出为700亿日元，其中中央政府330亿日元。可享受补贴的面积约为90万公顷，即平均每公顷约为8万日元(约折合为630美元)。这相当于欧盟普遍性的面积补贴的两倍多一点。最终的目标是将其生产力水平提高到邻近的非补贴对象区的水平，在时间上没有明确的限定，第一期为5年。

三、国外对农民实行直接补贴的原因与特点：

美国、欧盟和日本所采取的直接补贴政策既有共同之处，也有重要差别。美国的脱钩补贴和欧盟的种植面积补贴都是面向所有农民的，而其他补贴则是针对部分地区或者部分农民的。因此，一般在谈到直接补贴时，人们首先想到的是美国的脱钩补贴和欧盟的种植面积补贴。欧美国家实行直接补贴的原因和特点可以概括为以下几个方面。

(一)直接补贴政策产生的最主要原因是原来的价格支持和价格补贴的失败价格支持措施效率很低，据经合组织测算，发达国家价格政策补贴的效率仅仅为25％左右，即政府通过价格支持措施每拿出1元钱，农民所能获得的仅仅是0．25元左右。与此同时，政府的财政支出包袱也因过剩库存产品的不断增加而日益沉重。欧美等国家从国内政策需求看，需要寻找补贴农民的更有效的方法。

(二)世贸组织谈判要求在农业中采取更加自由化和市场化的政策。一方面，要减少国内支持政策对生产和贸易的扭曲影响作用，另一方面，又不能使得农民的利益受到损失。因此，有必要改变对农民的补贴方法。

(三)对农村社会和环境目标的重视程度日益增强。无论是欧盟国家、日本还是美国，对农村环境问题、农村就业和农村社会发展其他有关问题的重视程度日益加强。为了让农民不过度使用农村资源，或者为了使得农村地区不因农民的过度外流而荒芜，就采用了各种各样的特殊的资助和补贴措施。

(四)美国和欧盟对直接补贴政策的重视程度和强调程度均非常高。从具体实施的时间和力度上看，都是美国在先，欧盟次之，日本居后。美国的改革是全面的，力度最强，直接补贴措施与当前彻底脱钩；欧盟的改革也是全面的，但是，尚未与当前的生产完全脱钩，农民现在能够享受到的直接补贴额，还与目前的生产有联系，尽管有一些约束条件；日本的直接补贴仅仅是地区性的、局部的。美国的农产品市场和市场价格完全是开放的，与世界市场是一体化的；欧盟的农产品市场和市场价格与世界市场仍然有一定的隔离，尽管程度已经大大减弱；而日本的农产品市场与世界市场的隔离仍然很强。在补贴强度上，美国的单位面积补贴额相当于欧盟的1／3?1／2，但是按农民人均则高于欧盟2?3倍，因为美国的农场规模远远大于欧盟平均水平。

(五)具体操作实施上有所不同。美国的情况相当简单，在核实基期产量之后，现在每年的补贴过程几乎不用任何操作成本，农民不需要申报，政府不需要核实，只要按照每年联邦政府确定的单位标准向农民转帐发钱就行了。而欧盟的情况则要复杂得多，农民每年都需要将种植情况申报，政府还要核实，管理过程较为复杂，操作成本较高。欧盟、美国和日本在环境保护和地区发展计划方面的政策实施过程，更为复杂一些。尤其是美国的土地休耕保护，实际上是按个案处理的，需要对农户的申请逐个审查比较(因为每个农户的要价都可能不同，地块条件也不同)，并确定是否补贴以及补贴多少。

四、国外直接补贴政策对我国的借鉴意义及有关建议：

发达国家的直接补贴政策对我国具有一定的借鉴意义。这种借鉴意义具体表现在以下几个方面：

(一)表现在政策思路上，从价格支持补贴转为对农民直接补贴。经过了几十年的实践经验，发达国家已经认识到，价格支持措施并不是一个好办法。一方面，价格支持措施扭曲市场价格信号，造成市场不平衡，造成贸易和市场竞争的不公平，也造成对自然资源不合理使用、过度使用和浪费性使用；另一方面，在保障农民收入方面，效率也很低，国家拿出了很多钱，只有一小部分真正能够流到农民手中，大部分都在中间环节流失了，或者由于库存费用和产品变质而浪费掉了。与价格支持措施相反，直接补贴措施直接了当，不需要借助产品和市场流通过程，直接发给农民。政府用于此目的的财政支出，没有中间环节的跑冒滴漏，全部为农民所获得。并且，在世贸组织谈判中，直接补贴尤其是美国式的直接补贴，是没有争议的“绿箱”政策，无论补贴多少，都不受世贸组织的约束，也不会引起任何争议。

(二)在实施和操作方法上，以总产量作为补贴计算基础。美国的脱钩补贴和欧盟的“蓝箱”政策，都是以耕地面积为基础的，并考虑耕地质量的差别；耕地面积和耕地质量的综合就是总的生产数量。尽管在具体操作上有所不同，但是欧美补贴的依据都是根据农民生产量的多少，耕地面积越多，耕地的质量越好即单产水平越高，农民所享受到的直接补贴就越多。之所以如此，是因为欧美的上两种直接补贴，都是从以往的价格支持补贴演变而来的。在价格支持制度下，谁的生产数量越多，所享受到的补贴就越多。这与我国农业税费改革的思路是一样的：新的农业税的征收基础为土地面积与常年产量之积。只不过欧美是向农民支付补贴，而我国是向农民征收税赋。但是，美国的脱钩补贴与欧盟的“蓝箱”政策的最大不同在于，前者的补贴计量以历史基期为基础，一经确定，不再与当前生产挂钩；而后者仍然以现在的实际种植情况为计量基础，仍然与当前的生产相挂钩，只不过计算中的单产不是单个农场的实际单产，而是一个地区的平均单产。美国做法的优越性是明显的：操作简单，大大节省管理成本，又符合市场原则。

(三)在补贴政策的条件上，有三个重要因素：欧美国家的直接补贴政策，是与其特殊条件相适应的。这些条件包括：(1)国家的财政支付能力强，农民在社会中所占比例很小，数量相对很小；(2)每个农场的规模较大，在美国更大，土地连片，种植较为单一，易于准确统计，也有可能按个案进行研究；(3)农民和有关农业部门的素质较高，制度严密，不大可能出现舞弊。

在我国，这些条件仍然是较为欠缺的。国家的财政能力近年来有了很大的改善，但是相对于数量巨大的农民来说，仍然是很不足的；目前不仅没有实行象欧美那样的对农民的直接补贴，反而仍然每年从农民那里征收了大量的税费。我国农户的规模极为狭小，同一农户种植种类多样，地块更是零碎狭小，非常难以统计，更难按个案进行研究和审查。农民的素质较低，地方政府的管理水平也有诸多的限制和不适应，无法承担象欧盟“蓝箱”政策要求的那些审查任务。

从我国的实际情况出发，借鉴欧盟等国家的一些做法和思路，在对农民进行补贴方面，提出以下思路性建议：

1．汲取和借鉴欧美等国的经验，尽早改变和改革低效率的价格支持政策，将节省出来的宝贵财政资源，转为直接补贴等其他对农业的国内支持措施，转为“绿箱”政策范畴的支出。

2．在考虑对农民进行直接补贴时，按以下先后步骤进行：(1)取消现行的农业三税，即农业税、农业特产税、屠宰税；中央政府按核定的基期数额对地方政府进行转移支付(对发达地区可以不进行这种转移支付)。(2)取消教育费附加和“五统筹”范围的收费，对地方政府因此而减少的收入，由中央政府按有关指数重新核定之后向地方政府转移支付。(3)取消村提留，由中央和地方政府按村庄数量和人口多少核定固定补贴额，列入财政预算支出。(4)以上三项，国家每拿出一元钱，农民就实实在在地少缴一元钱，就相当于增收一元钱。换言之，国家用于以上项目的支出，都相当于对农民的直接补贴。如果在此基础上，国家还有补贴财力的话，可以参照美国的脱钩补贴的方式，对农民进行补贴，计算补贴的基础可以采用税费改革中采用的土地面积和常年产量之积。

3．无论如何，国家都要不断增加直接补贴之外的其他“绿箱”政策的支出，尤其是大大加强农业科研和科技推广、食品安全检验、病虫害防治、基础设施建设等公益性服务支出，加强资源和生态环境保护以及贫困地区发展等方面的支出(在生态环境保护方面，应当尽量按个案与村签订10-15年的长期合同，保证实效)。