20世纪90年代以后，在西方发达国家出现了方兴未艾的地方治理变革运动。它在达成某种国家最低标准和政策的共识框架内，将权力和资源从中央集中控制向一线管理者、地方民主实体及社区转移。在内涵上看，地方治理是以当代治理理念为基础，将治理思想贯穿于地方政治与行政改革，推动地方公共事务管理模式再造的发展过程，其实质是治理权限的一种新的配置模式，它既包括地方政府、市场和社会组织之间等多元治理主体之间的合作网络，也包括政府间权力的重新配置。因此，理解地方治理可以从以下两个方面去把握。

一、横向的多中心治理

地方治理概念的提出最为明显的效应就是治理主体的多元化，它意味着公共事务不再仅仅是政府统领的范畴，非政府组织甚至包括私人部门在内的一系列公共行为主体正在以多元的模式承担着对共同事务管理的责任，形成了“分散化的公共治理”或“多中心治理”的格局。主要体现在以下三个层面：

1、公民参与。地方治理的理念及其分权化的制度设计为公民进入并影响地方公共政策过程开辟了广阔的空间，它所要求的不是简单地将权力下放给正式的地方政府，而是积极地将地方居民纳入到其社区的治理之中。伴随着公民社会不断发展强大，公民越来越成为地方治理发展的参与主体之一。

近年来，发达国家将地方自治政府的部分权力向基层社区下放，由社区居民组成的各种社会团体（邻里法人、邻里协会、邻里社区协会等）自主管理自己的事务。地方治理运动倡导公民广泛参与，具有三个方面的重要功能：⑴开启双向社会沟通渠道，征求和获取有关公共政策的信息，以便政府明确界定公共政策问题，厘清公共政策目标；⑵授权于社区公民，推动地方政府与公民组织分享公共政策制定和执行的权力，使公民能够对关系社区发展的重大决定拥有影响力；⑶以契约、协议、自愿救助、公益慈善等多种参与方式，直接投入社区公共服务的生产，承担起社区一部分公共事务的管理责任。

2、市场机制。作为地方治理重要内容之一的新公共管理运动的一个主要特征是“将市场机制引入公共服务组织的运作中来，即实行公共服务的市场化”（KieronWalsh，1995）。市场取向的行政改革对于传统的政府公共管理模式是一场巨大的变革，它已经并将继续对政府公共管理产生深远的影响。主要有以下几种模式：一是将原先由政府控制或拥有的职能交由企业私方承包或出售给私方。二是对于某些公共服务采取收费的方式，其主要目的是想通过付费把价格机制引入到公共服务中来。三是竞争与合同制。把竞争机制引入公共服务领域最常见的途径是采用合同制，即由公共部门和政府作为顾客与委托人，同代理人即那些真正提供服务的组织（公营的或私营的）签定合同。四是内部市场。内部市场是市场机制中应用范围比较窄的一种方式，其最大的特点就是将提供公共服务的政府部门人为地划分为生产者和购买者两方，这样在政府组织内部就产生了“生产者”和“消费者”两个角色。五是放松管制。这在北美的行政改革中比较盛行。其基本的观念是“政府无效率的主要原因是对管理层进行干预控制的内部规制和规则的数量太多。”“基本的假设是，如果公共组织能够清除这些清规戒律，它就能更加具有灵活性和效率”（盖?彼德斯，1996）。

3、社会组织。地方治理的兴起从整个社会的治理结构上打破了国家和政府对权力资源的垄断。在现代社会，政治资源越来越呈现出“弥散?D辐射”式散布趋势，非政府组织能够在政治资源的配置中占有一席之地，这样，多元利益中的政府逐渐演变成了现代的“开放?D参与式”政府。

20世纪70、80年代以来，无论是在民族国家内部还是在国际社会，民间非营利、非政府组织都在蓬勃发展，形成了一个遍及全球的第三领域。第三部门研究的权威学者赛拉蒙教授称之为一场全球性的“结社革命”，他指出，“如果说代议制政府是18世纪的伟大社会发明，而官僚政治是19世纪的伟大发明，那么，可以说那个有组织的私人自愿性活动也即大量的公民社会组织代表了20世纪最伟大的社会创新”。

二、政府间分权与治理

地方治理既是国家、市场、公民社会三者之间的权力关系重新调整与塑造的过程，也是政府间权力和组织结构的重新配置过程。

1、行政性分权。行政性分权是政府间分权与治理的核心内容。20世纪80年代以来，伴随着单一制国家的行政分权改革，世界各国的地方治理呈现出趋同的发展趋势。联合国1999年的一项报告显示，在调查的75个国家中，有63个国家积极寻求分权政策，将许多功能和责任移交给地方政府和低层级政府。不仅联邦制国家尊重地方自治和实行法定分权，许多单一制国家也朝着“准联邦制”的方向发展，地方政府的权力自主性明显增强。

2、地方政府重组。地方政府重组是指为了适应内外环境变化的要求，在中央（联邦）政府和省（州）政府的推动和支持下，地方政府进行的组织结构、权力关系、决策方式、管理功能重新调整和建构的改革过程，它包含着一系列为创新地方政府组织体系而进行多层面的改革措施。

从地方政府重组的主要领域看，主要围绕地方政府组织结构（structure）调整和地方政府组织的管理功能（function）调整两个方面展开。地方政府组织结构调整是在法律规范制定的基础上，通过地方建制调整、地方政府层级重新划分、地方政府部门新建或合并等政策议程，更有效地发挥地方政府在整合资源，提高公共问题解决效率方面的重要作用。而地方政府组织的管理功能调整则是适应环境的要求，将公共服务提供分权给私营组织、社区组织的同时，不断强化了战略管理、促进地方和区域经济发展，反贫困与遏制社会排斥，增强沟通、对话、斡旋与控制冲突等方面的职能。从地方政府重组的主要内容看，它涉及地方行政区域重新划分、地方政府机构的重新设计与建制、政府间机构关系调整和资源分享、分配结构再造等。从地方政府重组的制度变迁路径看，它包括自上而下的由国家级政府直接推动的重组，以及由地方政府组织创新力量自下而上地要求高层政府修改法律，进行组织结构调整。

3、政府间合作。传统的政府间合作建立在行政等级制基础上，各级政府的法律地位和权利义务具有不平等性。20世纪80年代以来，在全球范围内，中央政府与地方政府之间正在形成新型合作关系，即在地方自治和法定分权的基础上，通过自愿性的政策协调和财政补贴建立伙伴合作关系。与此同时，伴随着城市化的快速发展，发达国家的大城市超越了原有的地域界线向周边地区扩展，中心城市与周边地区融为一体，形成了大都市地区和大都市复合体。大都市地区的形成，客观要求各个地方自治政府在交通运输、基础设施建设、社会治安、环境保护等方面互相配合。近年来，地方政府之间的横向合作关系获得了长足发展。