摘要：菲律宾作为农业国家，经济发展落后，粮食产量供不应求。菲律宾忽视农业的制度安排导致粮食国际购买力下降，贫困率居高不下，并且一直威胁着菲律宾的粮食安全。菲律宾历届政府试图通过一系列的经济改革和土改制度安排来解决粮食危机，但效果不尽人意。本文通过对菲律宾粮食安全和土地改革的分析，发现土地改革政策的不彻底性、短期性、滞后性使政策效果大打折扣，贫困农民并没能从改革中真正获得好处。只有重视并维护农业的基础地位，彻底解决土地分配不公现象，通过全面配套改革措施，才能真正实现菲律宾粮食安全。

关键词：菲律宾，土地改革，粮食安全

引言

菲律宾经济以农业为主，农业增长与发展对菲律宾粮食安全具有直接影响。二战之前的殖民统治使得菲律宾农业经济发展表现为土地高度集中和畸形的经济作物种植制经济结构特征，粮食等传统作物受到制约并迅速衰落[1]。二战后走向独立的菲律宾寻求经济发展之路，并成为“绿色革命”的发源地之一。菲律宾政府的经济政策和土地改革的推进使得农业发展在战后初期取得辉煌的成就，甚至在20世纪70年代曾一度实现粮食自给，但之后粮食产量逐年下降，尤其是1983?1985年菲律宾爆发粮食危机，粮食产量快速下滑，并一蹶不振。2008年，世界粮食危机导致粮价大幅上涨，主要粮食出口国为稳定国内粮价，纷纷限制粮食出口，激化了大米主要进口国菲律宾国内粮食供需矛盾。菲律宾政府被迫向贫困人口分发粮票购买廉价大米，但这使得政府财政不堪重负。近年来，菲律宾重新认识农业的重要性，并将大力发展农业作为未来解决国内粮食安全问题的重要手段。

二战后，菲律宾政府进行过多次土地改革，旨在从国家制度安排方面促进农业发展，以解决国内粮食安全问题，但其实施效果并不尽人意。作为粮食进口国，菲律宾的土地改革和粮食安全问题受到国内外学者的广泛关注。H.沙维里耶夫和O.Г.巴列什涅柯娃认为菲律宾政府的土地政策没有起到正确的引导作用，反而阻碍了农业生产力发展[2]。Balisacan的研究表明菲律宾的土地改革并没有带来预期的贫困大幅度减少，反而加深了贫困[3]。这是因为综合土地改革法(CARP)延迟实施带来的不良后果，另外立法机构对本来就不足的农业经费预算不断削减，也对农户造成极大的伤害[4]。菲律宾土地改革收效甚微的关键在于缺乏一个可靠持久的土地所有者登记系统的支持服务[5]，尤其是土地转让类型是菲律宾土改部门面临的最大问题，政府官员通过行贿受贿方式非法转让土地，抬高土地价格[6]。此外，由于贫农占绝大多数，农村信贷发展缓慢，不能为土改带来预期动力[7]。KeijiroOtsuka等认为农民收入受农业技术和村机构资源分配权利的影响，绿色革命使地区间收入分配扩大，区域间劳动力从农业劣势地区向农业优势地区转移[8]。菲律宾农业生产效率低下导致其粮食生产长期不足[9]，同时，菲律宾城市化战略不当也是导致粮食安全问题的原因之一[10]。

综上所述，学者们针对菲律宾土地改革、粮食安全方面的研究成果，为本文的进一步研究提供了有益的参考，但探讨土地政策变迁和粮食安全相关影响的文章并不多见。粮食安全包括多重层面的含义，不仅包括粮食生产方面，还包括粮食获取能力方面。菲律宾土地改革不仅对国内粮食生产有着直接影响，同时对国内经济发展、贫困人口数量等都有着深远的影响，从而影响着粮食获取能力。本文拟从多角度考量粮食安全的内涵，分析菲律宾政府土地改革与粮食安全的关系。

一、菲律宾粮食安全现状

(一)粮食安全的内涵

目前对粮食安全较为权威的解释是联合国粮农组织(FAO)1996年对粮食安全的第三次诠释：“只有所有人在任何时候都能够在物质上和经济上获得足够、安全和富有营养的粮食，来满足其积极和健康生活膳食需要和食物喜好时，才实现了粮食安全。”[11]从这个定义可以看出，粮食的可获性是粮食安全的核心内容。因此，对于包括菲律宾在内的粮食进口国而言，粮食的可获性包括如下两个方面的内容：一方面是生产能力，即该国能够生产出足量的粮食以满足当地需求；另一方面是购买能力，从宏观上看，是在国内粮食生产不足时，该国从国际上能够购买到足量粮食的能力，从微观上讲，是指该国贫困人群获得足够粮食的能力。从这个角度上来看，粮食安全问题不再单纯是粮食问题，而是与当地的经济发展水平、农业发展政策、贫困问题等紧密联系。菲律宾历经数次土地改革，其土地改革对经济发展、粮食生产和贫困人群等有着深远影响，本文选取土地改革的视角，就是基于上述考虑。

(二)菲律宾粮食安全问题的主要表现

1.粮食产量不足

菲律宾经济主要以农业为主，粮食作物主要有水稻和玉米。但一直以来，菲律宾的粮食生产大都供不应求，只是在20世纪70年代实现粮食基本自给，随后又走向衰落，依靠进口才能满足国内需求。根据联合国粮农组织的官方统计数据，菲律宾2009年的粮食总消费量为1213.2万吨，净进口率则为15.31%，进口率数据从2002年起就保持着两位数以上比例。图1显示了菲律宾粮食净进口和净进口占总消费的比重情况。

图11961?2009年菲律宾粮食净进口情况

数据来源：根据联合国粮农组织数据库菲律宾粮食进口数量数据绘制，http://faostat3.fao.org/download/T/TP/E，2014年1月22日。

从图1可以看出，从1996年开始，菲律宾粮食进口数量开始猛增，并在之后的十几年里在80-250万吨之间大幅波动。从粮食净进口量占总消费量的比例来看，从1996年开始，净进口比率基本保持在10%以上的高位，特别是在1998年和2008年分别达到33.16%和20.07%。从人均粮食产量来看，1998年之前菲律宾人均粮食产量均低于100kg，1999年之后人均粮食产量有所增长且突破100kg，但仍落后于很多发展中国家。菲律宾总人口从1980年的4739万人增长到2009年的9188万人，30年间人口年均增长3.12%，同期人均粮食产量年均增长率仅为0.88%[12]。

2.忽视农业的经济发展政策导致粮食国际购买力下降

从20世纪50年代开始，菲律宾实行进口替代工业政策，试图通过制造业发展促进整个经济的增长。到20世纪60年代，菲律宾成为仅次于日本的亚洲第二大经济体。而在这些辉煌成就的背后，农业被简单地看作是辅助性的部门，用以提供外汇、廉价食品和资本[13]。之后的几十年，菲律宾政府采取各种措施大力发展经济，试图促进农业生产，但政策结果不尽人意。如60年代的马卡帕加尔总统通过外汇管制和货币贬值来建立自由的市场经济，尽管这一措施导致工业品进口猛增，但由于国内农业部门发展不足，不能为国内市场提供足够原料，也不能为工业部门提供原材料，沉重的外汇支付转嫁在传统农产品出口上，导致农业生产停滞，农村经济萧条。70年代的马科斯总统采取军事管制方式改革经济，农业方面进行土地改革，开发农业和农村，大力推行“绿色革命”等，实现了粮食基本自给。但“绿色革命”推行的高产水稻品种和农业机械化政策，恶化了农村收入分配，导致农业劳动力的大量外流[14]。自1995年加入WTO以来，贸易自由化给菲律宾农业带来了更多的冲击，2004年取消大米关税，结果伤害了依靠种植和销售大米为生的农村贫困人群的利益，反而增加了贫困[15]。高企的粮食价格使贫困人口无力购买粮食，加剧社会动荡。2008年菲律宾爆发大米危机，民众纷纷上街游行抗议，阿罗约政府不得不采取紧急措施，花费巨额外汇大量进口粮食以保障国内需求。

大量的粮食进口给菲律宾带来了沉重的外汇支付负担。以大米进出口为例，1996年之后，受世界粮食市场的影响，菲律宾进口粮食的花费呈现大幅波动(如图2和图3所示)。从大米进口总费用来看，1998年和2008年菲律宾大米进口费用分别达到6.46亿和19.56亿美元。若考虑人口增长和经济增长因素，自1993年起，人均大米进口费用和大米进口总费用占GDP比重呈逐年波动上升态势。菲律宾1997?1998年粮食供应急剧下降的原因可以部分归咎于亚洲金融危机，外汇储备减少增加了粮食进口安全的成本[16]。因此，国内粮食生产不足，国际粮价飞涨，使得菲律宾经济远落后于邻国[17]，而外汇储备受到抑制，粮食安全问题尤为突出。菲律宾进口大米主要来自越南，受亚洲金融危机影响，菲律宾比索相对于越南盾持续贬值，到2006年后情况有所改善。2008年国际粮价暴涨，菲律宾为粮食进口支付了巨额成本。

图21961?2011年菲律宾大米进口总费用

数据来源：根据联合国粮农组织数据库菲律宾大米进口费用计算绘制，http://faostat3.fao.org/download/T/TP/E，2014年1月22日。

图31961?2011年菲律宾大米人均进口费用和进口总费用占GDP比重

数据来源：根据菲律宾人口数、大米进口费用和GDP数据计算绘制：大米进口费用数据出自联合国粮农组织数据库，http://faostat3.fao.org/download/T/TP/E，2014年1月22日；人口数据出自世界银行，http://data.worldbank.org.cn/indicator/SP.POP.TOTL，2014年1月22日；GDP数据出自世界银行，http://data.worldbank.org.cn/indicator/NY.GDP.MKTP.CD，2014年1月22日。

3.贫困人口居高不下，粮食购买力低下

居高不下的贫困率一直是菲律宾经济持续发展的障碍，减贫成为历届政府稳定政权，促进经济发展的重要目标。自1985年起，菲律宾人日均收入不足1.25美元和2美元的比例不断下降，但按照国家贫困线计算，从2003年开始贫困率逐渐从24.90%上升到2012年的27.90%。由于人口迅速膨胀，贫困人口绝对数一直居高不下(如表1所示)。菲律宾贫困问题具有多方面原因，从土地改革的效果来看，虽然农民权利得到一些保护，但成效并不明显，大量无地农民日益贫困。Balisacan认为农村贫困和二战以来土地改革有关，其中禁止租赁加重了农村地区贫困率的上升[18]。

表1菲律宾贫困人口情况

年份

1985

1988

1991

1994

1997

2000

2003

2006

2009

2012

贫困比例(%)

按国家贫困线计算占比

?

?

?

?

?

?

24.90

26.40

26.50

27.90

按日收入不足1.25美元计算

34.90

30.48

30.68

28.11

21.61

22.45

21.99

22.62

18.40

?

按日收入不足2美元计算

61.91

56.92

55.39

52.63

43.83

44.83

43.78

45.04

41.5

?

贫困人数(百万)

按日收入不足1.25美元计算

?

?

30.70

19.10

15.70

17.40

18.20

19.80

16.90

?

按日收入不足2美元计算

33.60

33.50

35.20

35.80

31.90

34.80

36.20

39.30

38.10

?

数据来源：1985?2009年数据源自世界银行，http://data.worldbank.org.cn/indicator/SI.POV.DDAY/countries,2014年1月25日；2012年数据来自菲律宾国家统计协调局，http://web0.psa.gov.ph/,2014年1月25日。

(未完待续)