二、菲律宾土地改革历程

菲律宾的土地问题首先应追溯到西班牙殖民传统的影响。18世纪后期至19世纪，西班牙在菲律宾推行单一种植制的大庄园，经营经济作物，导致菲律宾的土地高度集中到少数地主手中，这是二战后菲律宾与许多发展中国家的不同之处。长期以来，菲律宾有40%左右的家庭生活在贫困线以下，而最贫困的当属农民。菲律宾历届政府都进行过土地改革，但由于种种原因，土改进程缓慢，至今仍未完成。回顾菲律宾土改历程，大致可分为以下六个阶段：

(一)二战前美国殖民地时期

在该阶段，美国政府规定土地收购上限和土地登记制度，并向移民者提供16公顷土地等政策，但这些措施并没有真正实现，瓜分土地才是美国农业利益集团的根本目的。菲律宾土改在20世纪上半叶基本处于消极改革的状态，规模有限，力度很弱。改革只局限于少数农村骚乱严重的地区，不但覆盖地块规模狭小，而且多采用改良租佃制的方式，几乎不触动地主土地的所有权[19]。

(二)麦格赛赛政府时期(1953?1957年)

战后至20世纪50年代末，菲律宾把精力集中到工业化建设上，一度忽视农业发展，城乡发展不平衡加剧，贫困差距进一步扩大。国家发展对菲律宾政府改革提出新要求，期间麦格赛赛颁布了菲律宾历史上第一部土改法律??《土地改革法》(1955年)，将所有地主土地纳入土改，并且设置地权委员会，但是地主土地保留过大。按照该法规定，个人拥有的地块必须在300公顷以上，法人拥有的地块必须在600公顷以上，超过该规模的地块才被列入征收范围，因此此举未能打破大庄园制度。从1955年土改开始实施到1958年1月底，全国几十万户佃农中只有3000多户取得由国家赎买并转卖给他们的土地[20]。该阶段土地改革成效不大，土改措施并不是真正有利于农民，并引发了20世纪50年代的农业危机。

(三)马卡帕加尔政府时期(1957?1965年)

《农业土地改革法》(1963年)对土改做了详尽规范，废除分成佃耕制，设置土地局，由总统直接管辖和监督，设置土地银行，为政府和农业承租人提供资金支持[21]。将地主保留土地从300公顷降为75公顷，首次提出对农民的权益给予保护和援助，但是土改范围有限，只涉及水稻和玉米区域，且由于资金匮乏实施困难[22]。马卡帕加尔政府时期土改的目的是为了解决已趋表面化的粮食危机，实现粮食自给，但总体来说也是不成功的。

(四)马科斯政府时期(1965?1986年)

该阶段的前期仍推行《农业土地改革法》(1963年)，这一阶段的土改中心是将分成租佃农转变为定额租佃农，成效并不显著，原预定放领64万公顷的土地，实际仅放领5340公顷，只达到目标的1%。1971年菲律宾以总统法令形式颁布《土地革命法》，后开始实行军管制度，将土改范围扩大至全国土地。土改强调将定额租佃农转变为自耕农，佃农为自由人，可在15年等额偿还后成为土地主人，地主保留土地降为7公顷。军管制度的实施使土地改革推行具有一定的强制性，因此推行较为顺利。但出身大地主阶级的马科斯本人改革决心并不彻底，土地改革在一程度上只是为了消除异己势力，达到稳固政权的目的。这是一次大规模的土地改革，期间最为瞩目的与土地改革政策相配套的“绿色革命”极大程度上解决了国内粮食自给，但与之相伴的贫困问题也不容忽视。马科斯政府继续忽视农民利益，农村基层组织也为地主所把持，制度创新的滞后严重阻碍农村土地改革和农业发展[23]。

(五)阿基诺政府时期(1986?1992年)

1988年颁布了《综合土地改革法》，全国所有农地(不仅指水稻和玉米用地，还包括经济作物种植园和商业农场等)都在土改范围，土改形式也有所创新，首次出现以直接支付(GFI)、自愿出售、强制收购、自愿转让等方式收购土地。政府加大水利、供电、灌溉等基础设施建设，阿基诺时期修建了3000千米乡村道路和15600公顷农田灌溉区，提出了130亿比索农村信贷[24]，并明确规定，至少有25%的土改预算须用于支持服务。但之后阿基诺总统在大地主的压力下同意股票和分红计划，造成地主土地不再进行重新分配，将农民转化成股东，地主仍然拥有土地所有权。而且，用自愿出售代替强制收购的土地转让方式，纵容了当地土改部官员和土地所有者抬高土地价格，土地购买价格从每公顷320万比索上升到每公顷6270万比索[25]。菲律宾土地改革部秘书纳塞尔?庞甘德曼称此举是此次改革的“最大漏洞”。此外，大量的海外债务显示政府腐败，一半的政府支出用于债务还本付息，导致农业支出大幅缩减[26]。尽管如此，这次改革仍是战后规模最大、受益者最多、范围最广的一次土改。它有利于减少租户和无地农民贫困差距，并增加他们的收入[27]。1987年7月到1992年6月间，土改部共分配85万公顷私人土地和再安置地，环境与自然资源部共分配约100万公顷[28]。粮食生产一直保持稳定增长，并实现了基本自给。

(六)深化推进《综合土地改革法》时期

拉莫斯政府(1992?1998年)、埃斯特拉达政府(1998?2001年)、阿罗约政府(2001?2010年)和阿基诺三世政府(2010?)都在继续实行《综合土地改革法》，在土地分配、资金、技术、农业基础设施建设方面做出努力。其中，拉莫斯政府取得的成就较高，六年任期使其可以持续稳定开展土改任务，形成了“非政府机构?私人机构?政府机构”(NGO-PO-GO)三者协调发展的局面，成为拉莫斯时期综合土地改革计划(ComprehensiveAgrarianReformProgram,CARP)的重要步骤[29]。在这个时期，菲律宾完成了约51.4%的土地收购，但土改总体进展缓慢，到2008年也仅完成当时计划的50%左右。阿基诺三世在2010年6月上台后，就把提高本国粮食自给率列为重要执政目标之一。菲律宾农业部官员曾表示，菲政府争取在2013年实现粮食自给，不再进口大米。根据FAO最新数据统计，2013年菲律宾粮食产量为1844万吨，距自给自足所需的2100万吨仍有256万吨缺口[30]。对此，菲律宾农业部长阿尔卡拉承认，在制定大米自给计划时存在“计算错误”，实现自给的期限已推迟至2014年。但就目前来看，情况不容乐观。根据菲律宾统计局官网数据显示，菲律宾2014年前三个季度的稻米产量分别为430.7万吨、407.3万吨和302.7万吨，要完成2014年1907万吨的目标产量，意味着第四季度要至少生产766.3万吨稻米，比上年同期增产58.4万吨(2013年第四季度稻米产量为707.9万吨)[31]。可见，菲律宾粮食自给仍然面临不小的挑战。

菲律宾土地改革，仅靠改变土地所有权并不能彻底解决土地问题。美国经济发展研究所认为，土地改革市场化不足以减少贫困发生率和土地分配不公平现象，对提高农业产量作用也不大。此外研究表明，在社区管理土地改革项目(CMARP)下，土地价格会不断上涨，并高于地产银行的估价[32]。WaldenBello认为：“在菲律宾，最大的问题并不是土地产权的明晰，而是在以下几个方面得到政府的支持：一个是政府的投入，另一个是政府对信贷、借贷的便利，对很多农民来说，这些类土地的改革，令一些农民确实得到了土地，他们立刻就把土地卖掉，又卖回给原来的地主，因为他们没有什么经济上的支持，来保证他们能够很好利用这些土地，给他们带来利益。所以私有化并不是解决方案。”[33]菲律宾企图依靠资本的力量改造小农经济的后果就是，造成资本对土地交易的控制和农业领域的过度渗透，农民被迫失去土地，转为资本家的“农业工人”。

三、菲律宾土地改革对粮食安全的影响分析

(一)土地改革影响粮食产量

从粮食进口数量来看，1962年、1968?1970年、1978?1983年、1987年、1991?1992年菲律宾粮食实现自给，甚至在某些年份出现少量出口。其中1968?1970年和1978?1983年正处于马科斯执政时期，也是大规模土地改革时期，“绿色革命”推动了菲律宾农业生产，1967年高产水稻的推广使得菲律宾来年获得大丰收，1973?1974年“稻米93丰收计划”和“玉米丰收计划”的实施也使粮食大幅增产[34]。阿基诺政府时期，土改范围进一步扩大。政府实行贸易自由化政策，并于1986年撤销农产品出口税，农民种粮积极性提高，粮食不断增产。1987年菲律宾不仅实现粮食自给，还出口粮食11.5万吨[35]。埃斯特拉达任职期间，加快土改步伐，增加政府对农业投入，努力提高劳动和土地生产率，为20世纪90年代末的粮食增产打下了良好基础。

(二)土地改革的不彻底性和短期性导致政策效果大打折扣

菲律宾经历多次土地改革但成效缓慢的一个重要原因就是利益集团的不断阻挠[36]。二战前的土地改革几乎不触动地主土地所有权，战后经历的几次土改虽然不断压缩地主保留地上限，但土地分配仍不公平，无地农民日益贫困。有些改革者本身就是地主阶级出身，加上改革机构中的成员大多也是大庄园主，土地改革的不彻底性和短期性导致政策效果大打折扣，主要表现为以下几方面：

注：单位耕地粮食产量和农村劳动力人均粮食产量分别根据粮食总产出除以耕地面积和农村就业人数得到。

数据来源：根据相关数据计算绘制：粮食总产出数据出自联合国粮农组织数据库，http://faostat3.fao.org/download/Q/QC/E，2014年1月22日；人均耕地面积数据出自世界银行，http://data.worldbank.org.cn/indicator/AC.LND.ARBL.HA.PC，2014年1月22日；农村就业人口占总人口比数据出自世界银行，http://data.worldbank.org.cn/indicator/SL.AGR.EMPL.ZS，2014年1月22日；总人口数据出自世界银行，http://data.worldbank.org.cn/indicator/SP.POP.TOTL，2014年1月22日。

1.粮食增产的不持续性

由于菲律宾多为种植园经济，粮食生产与市场联系少，主要靠政府对国内粮食市场的管制。政策的不连贯性、国际粮食市场对本国的冲击，再加上菲律宾多水灾、台风等自然灾害，其粮食并不能保持持续稳定增产。1973年、1983?1985年、1995年、2008年，菲律宾多次发生粮食危机。

2.农业生产效率的低下

自20世纪80年代以来，菲律宾农业生产率的增长开始变得缓慢，个别时期甚至出现下降(见图4)。ArsenioM.Balisacan认为，20世纪60年代之前，农业总产值增加主要依靠土地生产率的提高，之后20年，农业总产值的增加80%来自产量的增长，这主要归功于新品种的引进和灌溉设施的建设[37]。

3.农民生产投入的不积极

土地改革未能从根本上改变土地分配不公平现象，农民更加贫困，致使他们没有足够资金购买化肥、种子、机械等来提高农业生产。另外，土地政策促使地主急切将超标土地进行转让买卖，他们无心对农业生产进行投入来改进生产技术。世界银行数据显示，2002年农民使用化肥数量为146.36千克/公顷，到了2010年也仅为149.02千克/公顷，甚至在2008年只有107.94千克/公顷。1960?1980年，农业机械年增长率为7.5%，平均每100公里拖拉机数量只有15台[38]。

4.农业土地利用率低

菲律宾土地改革导致农业用地过早转变为非农业用地，农地面积增长有限。根据FAO数据，从20世纪60年代开始到2012年间，菲律宾农业土地面积年增长率仅为0.91%，甚至在有些年份出现负增长。人多地少的矛盾激化了土地控制和使用的方式，总产量的增加主要依靠土地开发投资、增加投入物和生物多样化等措施结合的结果，而不是增加农地面积[39]。1987?2001年，菲律宾有近5万公顷农业用地转化为城市用地，被侵占的农业用地主要用于商业开发和工业项目，在粮食生产大区的南他加禄和中吕宋岛进行的土地转型已经危及到粮食安全[40]。

(三)土地改革的滞后性催生了过度城市化现象

土地政策变迁的滞后性导致大量农村人口无法获得绿色革命的好处，农村贫困人口增加。其中20世纪六、七十年代的“农业机械化政策”加剧了农村收入分配差距，导致农业劳动力转移。一方面造成农村劳动力流失，农业劳动力不足而导致农业发展缺少动力；另一方面，大量农村人口涌向城市，加速城镇化发展，而超前城市化并没有带来足够的就业机会，大量贫民聚居城市，失业率增加，实际工资减少，城镇居民实际收入减少，城市贫民增加。城市失业人口增加催生了劳务的大量输出，使得经济外向型发展。如今，菲佣的足迹遍布世界全球，大量劳务输出造成国内农业就业人数不足。城市人口的不断增加及饮食结构的变化导致粮食需求不断增加[41]。

(四)不同阶段土地改革效果比较分析

表2列示了不同阶段菲律宾土地改革的效果分析，从中可以看出，20世纪马科斯和阿基诺执政时期土地改革的成效最为显著，粮食净进口占总消费量的比重年均仅为3.27%和1.68%，基本实现了粮食自给。马科斯执政时期，政府农业支出占比为各个时期最高，达到4.93%；从阿基诺政府时期开始，农业用地占比大幅提高并稳定在37%以上，与此同时，菲律宾城市化比例增长最快，以年均1.56%的速度增长。而埃斯特拉达和阿罗约政府土地改革的成效较差，粮食缺口较大，其净进口率分别高达15.07%和13.09%。尤其在解决贫困人口方面，阿罗约政府显得力不从心，10年间，贫困人口率仅下降了1.45%。事实上，从CARP土地分配记录上也可以看出端倪。阿基诺政府在历史上最低，1989年只有11，665公顷，拉莫斯政府时期最高，1994年达到433，768公顷，而埃斯特拉政府时期平均每年133,355公顷[42]。

表2不同阶段土地改革对粮食安全的影响比较分析

不同阶段的土地改革

粮食净进口占比(%)平均数

农业用地占比(%)平均数

政府农业支出占比(%)平均数

城市化比例(%)平均数

贫困人口比例(%)平均数

对粮食安全的影响

马卡帕加尔(1957?1965)

9.34

26.59

31.08

没有真正有效实施，不成功。

马科斯(1965?1986)

3.27

32.01

4.93

36.50

34.90

仅限于佃农，无地农民日益贫困，前期改革失败，后期取得一定成效。

阿基诺(1986?1992)

1.68

37.22

3.24

47.45

30.58

规模最大，受益者最多，范围最广，花费庞大。

拉莫斯(1992?1998)

8.65

37.52

3.51

48.26

24.86

农业产值增加，经济恢复，取得一定成效。

埃斯特拉达

(1998?2001)

15.07

37.85

4.41

48.01

22.45

加快土改步伐，增加农业支出，提高土地利用率和生产率。

阿罗约(2001?2010)

13.90

38.72

4.74

48.23

21.00

实施国家经济复兴计划，重视农业发展。

数据来源：粮食净进口数据出自联合国粮农组织数据库，http://faostat3.fao.org/download/T/TP/E，2014年1月28日；农业用地数据出自世界银行，http://data.worldbank.org.cn/indicator/AG.LND.AGRI.ZS/countries，2014年1月28日；政府支出占比数据出自世界银行，http://data.worldbank.org.cn/indicator/NV.AGR.TOTL.ZS,2014年1月28日；贫困人口比例数据出自世界银行，http://data.worldbank.org.cn/indicator/SI.POV.DDAY/countries,2014年1月28日。

结论

为了增强粮食的可获性，提高本国粮食安全水平，菲律宾政府通过一系列的改革，致力于促进经济发展，增加粮食产量，减少贫困人口等，以解决粮食危机问题。菲律宾历史上经历了多次土地改革，对粮食安全产生了深远的影响。20世纪60-70年代，“绿色革命”的兴起对菲律宾农业发展起到了极大的促进作用，土地改革政策在一定程度上打击了地主势力，维护了农民利益。但总体来看，改革效果并不显著。土地政策的不彻底性、短期性、滞后性使政策效果大打折扣，贫困农民并没能从改革中真正获得好处，反而导致城市化过度发展，造成城市贫民的增加。20世纪80年代开始，菲律宾农业开始走向衰落。菲律宾农业发展的滞后导致菲律宾粮食严重依赖国际市场，并承受着国际粮价高企带来的恶果，这在很大程度上阻碍了菲律宾经济的发展。因此，重视并维护农业的基础地位，彻底解决土地分配不公现象，通过全面配套改革措施，才能真正实现菲律宾粮食安全。

可喜的是，目前菲律宾政府已认识到农业的重要作用，并通过一系列措施来促进粮食自给。2011年11月24日，菲律宾最高法院判决，将阿基诺家族拥有的该国最大的甘蔗种植园中近5000公顷的土地分给6000多名赤贫的佃农。美国《纽约时报》认为，此次菲律宾高法终于将改革矛头指向阿基诺总统家族，逼迫其实现母亲科拉松?阿基诺25年前的土改承诺，具有里程碑意义，也是菲律宾数以千计农民期盼已久的胜利[43]。2012年6月15日据菲律宾《马尼拉公报》报道，阿基诺总统与21名农民代表会谈后承诺，将在2014年6月份完成土地改革计划，同时批准了五点行动方案，包括向分到土地的农民提供10亿比索的支持服务[44]。最高法院的裁决正在考验政府加速土改的决心，若要稳定政权赢得民心，菲政府在土改方面必须有所作为。菲律宾政府能否实现农业振兴之路，让我们拭目以待。

基金项目：国家自然科学基金面上项目“进口扩大背景下国产大豆产业发展对策研究”(71373116)；粮食公益性科研专项“国家粮食安全预警指标体系建设研究”(201313009-1)；南京财经大学粮食安全与战略究中心招标课题“发展中国家粮食安全状况与对策研究”(CFSSS2013-07)。

作者简介：徐建玲，南京财经大学粮食安全与战略研究中心/江苏省现代粮食流通与安全协同创新中心、粮食经济研究院副教授，硕士生导师，江苏省高校“青蓝工程”(QingLanProject)科技创新团队成员；陈期婷，南京财经大学粮食安全与战略研究中心/江苏省现代粮食流通与安全协同创新中心贸易经济(粮食经济)专业2013级硕士研究生。