二、中国农业补贴政策现状与面临的困境

(一)当前我国农业补贴政策现状

经过多年探索与实践，我国初步形成了以直接补贴政策为主体、农产品价格支持政策为补充、综合服务支持为支撑的农业补贴政策体系，目标定位于保障国家粮食安全、促进农民增收。近年来，国家对农业补贴的力度也在不断加大[13]。

1.当前我国农业补贴政策体系

我国农业补贴政策体系主要涵盖直接补贴政策、价格支持政策以及农业综合服务支持政策等方面(见图2)。

图2当前中国农业补贴政策体系

资料来源：作者根据相关资料整理。

我国直接补贴政策在政策设计上与粮食种植面积或产量相挂钩，这些挂钩的直接补贴政策在理论上既能够有效稳定农民收入，又能够刺激农业生产，对市场的扭曲较小，但缺点在于执行成本较高。农业“四补贴”是我国农业补贴政策的典型代表，包括良种补贴、农机具购置补贴、种粮直接补贴、农资综合补贴；同时还针对畜牧养殖业和渔业分别设立了畜禽良种补贴、能繁母猪补贴及渔业燃油补贴等。

价格支持政策作用直接、见效较快且执行成本较低，但是对市场信号的扭曲作用较大，易导致农产品结构性过剩。最低收购价制度和临时收储补贴是我国主要采用的两种价格支持政策，其中最低收购价制度主要针对稻谷和小麦两种重要的口粮作物，而临时收储政策主要针对玉米、粮油、食糖和猪肉等农产品；我国于2014年针对新疆棉花、东北和内蒙古大豆开始试点推行的目标价格制度则兼具价格支持与直接补贴的性质，其特点是价格由市场决定，而农民由于价格下降导致的收入损失则由政府进行补偿[14]。

农业综合服务支持政策包括灾害损失补助、技术服务补贴以及生态环境保护奖补等。我国的灾害损失补助以农业保险保费补贴为主，分为养殖业保险补贴和种植业保险补贴；农业技术服务补贴主要包括农民培训补助(即“阳光工程”)、动物防疫补助和农业生产关键技术补助；农业生态环境保护奖补政策主要包括“退耕还林”、“退牧还草”和草原生态保护补助奖励政策等(见图2)。此外，为缓解县乡财政困难，调动地方政府“重农抓粮”的积极性，我国还设立了以大县奖励为重点的地方政府财政奖补政策，包括产粮大县奖励、产油大县奖励和生猪调出大县奖励等。

2.农业补贴支出状况

近年来，我国农业补贴项目不断增加、补贴覆盖的范围和补贴力度逐渐加大[15]。“三农”财政支出由2003年的1755亿元增长至2012年的12388亿元，同期占财政支出比重由7.1%上升至9.8%(见图3)。从农业补贴总额来看，2011年我国农业补贴总额为2115.2亿元，2012年增长至2503.7亿元。

图3近年来我国三农财政支出

数据来源：中国农村统计年鉴。

图4我国农业“四补贴”投入发展趋势

数据来源：中国农业年鉴。

以我国农业“四补贴”为例，从2002年设立良种补贴以来，“四补贴”总量不断增加，从2002年设立初期的1亿元上升至2012年的1653亿元(见图4)。从农业“四补贴”结构上来看，农资综合补贴从设立初期就占据重要份额，且补贴额度增长迅速，2012年达到了1078亿元，占“四补贴”总额的65%；2012年良种补贴和农机具补贴分别为224亿元和200亿元，分别占“四补贴”总额的14%和12%。种粮直接补贴从设立初期至今变化不大，近几年一直稳定在151亿元左右，2012年补贴额度约占“四补贴”总额的9%(见图5)。

图52012年我国农业“四补贴”构成

数据来源：中国农业年鉴。

(二)当前我国农业补贴政策面临的困境

我国的农业支持政策在保障国家粮食安全方面发挥了重要作用，然而随着我国经济社会的快速发展，农业发展和国家粮食安全面临着农业生产成本上升、效益下降以及资源环境压力增大等严峻挑战，一些农业补贴政策难以适应农业发展新形势的要求，表现出政策绩效不高、疏于农业综合生产力和竞争力的提升、缺乏有效的资源环境支持体系[16]等问题，因而亟需做出调整。

1.农业直接补贴政策目标非兼容，补贴政策绩效不高

一方面，当前我国农业补贴政策定位于“保障国家粮食安全、促进农民增收”的二元目标，忽视了保障粮食安全和促进农民增收的非兼容性。兼顾两者的政策设计难以发挥有效的政策合力。以农业“四补贴”为例，种粮直接补贴兼顾粮食生产激励与农民收入支持导向；农资综合补贴主要是补偿农民因农资价格上涨而增加的生产成本支出，具有收入支持导向；良种补贴和农机具购置补贴以促进农民采纳农业先进技术，具有生产激励导向[17]。实践的结果是既难以有效保障粮食安全，又不能有效促进农民增收。另一方面，我国农业直接补贴的操作机制不完善，政策设计上规定按照当年实际播种面积或粮食产量进行补贴。然而在实际操作过程中，多地为降低执行成本均按照固定的计税面积进行补贴，种粮直接补贴成为一种普惠性收入转移，补贴政策的目标导向并未实现，种粮刺激有限。

2.价格支持政策难以为继，目标价格制度执行成本较大

最低收购价和临时收储等托市政策在保障国家粮食安全、保护农民种粮积极性等方面发挥了重要作用，然而多年来托市政策推高了我国粮食价格，使得调控空间逐渐收窄，政策效应也在递减。与此同时，国内外“高价差”导致我国陷入了国内粮食连年增产、政府大量收储，又从国外大量进口粮食的怪圈。此外，国内粮食库存高企，带来国家财政资金使用效率低下和资源浪费。托市政策已经难以为继，已经到了亟需调整的关口。为此，2014年我国启动了东北和内蒙古大豆、新疆棉花目标价格补贴试点，探索粮食等重要农产品价格形成机制。尽管在完善市场价格的形成机制、保护农民利益、稳定粮食生产等方面起到了积极的作用，然而囿于我国农户规模偏小、农户数量巨大、农户生产和销售信息缺失等限制，目标价格的执行成本较高。目标价格政策在落实棉花种植过程中，需要动员各级政府的大量工作人员参与，基层干部的面积核查时间耗时较长，实地测量成本等费用较高，给地方政府带来了沉重的工作压力和财政负担。

3.部分补贴政策属于WTO的“黄箱政策”，增长空间受到WTO规则的约束

我国的农业“四补贴”政策、价格支持政策等从政策规定来看都是与当年的农产品产量或种植面积等直接挂钩，因此属于“黄箱政策”，受到WTO《农业协定》中对农业补贴水平不能超过微量支持政策8.5%补贴上限的约束。有测算表明，2013年我国“黄箱政策”的补贴水平已经达到农业生产总值的10%，超过了WTO规定的补贴上限，特别在棉花等个别农产品的补贴水平已经很高，容易遭到其他国家的起诉[18-19]。未来国际农业贸易谈判将要求各国进一步削减“黄箱政策”中对农业补贴的支持总量，甚至对单个农产品补贴额度设定支持上限。因此，我国农业补贴中的“黄箱补贴”增加空间有限。

4.农业补贴对于促进农业综合生产力的效率较低

我国农业补贴在实际执行中大多按照农户家庭耕地面积进行发放，实际上成为了一种收入补贴，对提高农业生产力效果有[20]。另外，目前的补贴政策偏重于对粮食的生产补贴，对其他农产品生产、产后加工和流通等环节基本没有涉及，不利于农业综合竞争力的提高。此外，我国现行的农民培训补助(阳光工程)旨在促进农村劳动力非农就业，提高农民收入，然而却在一定程度上造成了优质农业劳动力流失、农业劳动力老龄化等问题，使得“谁来种地”的问题更加严峻，不利于农业综合生产力的提高。

5.农业补贴政策过度强调对粮食生产激励作用，对资源环境保护关注较少

尽管我国一直将环境保护作为基本国策并设立了“退耕还林”、“退牧还草”等专项补贴措施，但在微观层面没有设定生态支持接入点。为了保障粮食自给，我国农业补贴政策过度强调了对农业生产的激励作用，大多数农业补贴政策并未考虑其环境影响。近年来，刺激农业生产的环境负效应逐渐显现，化肥、农药和农膜过量使用、畜禽粪便随意排放等导致的农业污染和环境破坏严重威胁我国农业的可持续发展，进而影响到未来我国粮食安全和食品安全[21-22]。如何在促进农业生产的同时，保护生态环境、促进农业可持续发展是一个迫切解决的问题。

三、欧美农业补贴政策改革对我国的启示

欧美发达国家能够在不断变化的环境下适时调整农业补贴政策，保持其农业补贴政策与国内农业状况和WTO规则的恰当吻合，具有较高的农业补贴政策绩效，起到了良好的农业支持效果。欧美通过改革农业补贴政策，实施新策略以应对新问题、新挑战的做法，对于完善我国农业补贴政策具有重要的借鉴意义。然而，鉴于我国与欧美发达国家在人口、资源以及劳动力素质等方面的差异，借鉴欧美发达国家补贴政策经验的同时，还要综合考虑我国农户经营规模小、分散以及资源有限等国情，探索适合我国国情农业补贴政策体系。当前完善我国农业补贴政策，需要对我国农业补贴政策的目标进行重新定位，明确补贴的原则，进而完善具体的政策措施。

(一)重新定位我国农业补贴政策目标

欧美发达国家农业补贴政策一般以构筑农民收入安全网、保障农民获得稳定收入为目标导向，兼顾粮食安全、农业生态环境等，这不仅是欧美国家利益集团博弈的结果，而且与其丰富的农业资源禀赋、雄厚的财政实力以及相对较少的农场主数量有关。相比而言，我国人口众多，土地和水资源相对短缺，保障国家粮食安全意义重大；同时，作为发展中农业大国，我国尚不具备欧美发达国家巨额补贴农业的财政实力，更不宜设置过于宽泛的农业补贴政策目标。因此，应当重新定位我国农业补贴政策目标。

2013年底召开的中央农村工作会议在综合考虑国内粮食生产和需求变化、国内支持政策空间以及资源环境承载力后，明确要求实施“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全新战略，提出了确保“谷物基本自给、口粮绝对安全”的国家粮食安全新目标，特别强调粮食安全应当坚持“数量质量并重、当前长远兼顾”[23]。

农业补贴政策的目标应当服务于国家粮食安全新目标的实现。同时，鉴于我国农民收入构成日趋多元化，农户家庭农业生产经营收入占比逐年下降且工资性收入占比快速上升，现阶段我国促进农民增收的政策着力点应在提高农民非农就业收入而非增加政府补贴。因而，当前我国应将农业补贴政策目标定位于确保粮食数量与质量安全，保障国家粮食可持续生产能力。惟其如此，才能增强农业补贴政策针对性和指向性，发挥农业补贴政策的合力，纾解国家粮食安全压力。

(二)明确农业补贴政策的原则

按照保障粮食安全的政策目标，在完善我国农业补贴政策体系的过程中，需要遵循以下原则。首先，市场化导向、遵循WTO规则。农业补贴政策措施应当尽可能小地干预市场和扭曲价格信号，注重发挥市场在资源配置中的基础性作用，同时，由于我国是WTO成员，在制定农业补贴政策的过程中必须遵循WTO基本原则和农业补贴规则，确保补贴总量、结构以及补贴方式满足WTO规则。其次，权利、义务一致原则。农民获得农业补贴的权利，必须与其履行粮食生产、保护农业生态环境等国家农业补贴政策规定的义务相统一。最后，农业可持续发展原则。农业补贴政策措施应当兼顾农业生产和长期目标，以促进人与自然、人与社会的相互协调的可持续发展[24-25]。

（未完待续）

作者：中国人民大学农业与农村发展学院李登旺仇焕广吕亚荣商务部中国国际电子商务中心韩炜