(三)加强和完善我国农业补贴政策的建议

1.稳妥推进目标价格制度试点，完善农产品价格支持政策

鉴于当前我国最低收购价和临时收储等价格支持政策对市场产生了严重的扭曲，政策效应日趋下降，应当稳妥推进目标价格制度试点，完善农产品的价格形成机制，发挥市场在资源配置中的基础性作用。在目标价格制度试验过程中应当注意以下问题。首先，合理设定目标价格水平和差价补贴总量。目标价格水平的设定应当能够覆盖农产品的生产成本，使得农民获得合理收益，同时差价补贴资金总量应该以WTO微量允许水平为上限。其次，针对目标价格制度启动后可能造成的高昂财政成本，应当提前做好财政预算，并逐步探索建立目标价格制度专项基金。再次，为了确保目标价格政策高效、低成本的执行，建立一支高效且稳定的专业人才队伍。最后，积极探索使用卫星遥感测量技术、GPS等高新科技手段核查农作物的种植面积，在一定程度上核查修正农户自报、村委会核定以及汇总上报的作物种植面积，从而降低政策的执行成本。

2.加强和完善直接补贴措施，提高直接补贴的政策绩效

一方面，加大对种粮直补、农资综合补贴等“四补贴”、畜牧业养殖补贴和渔业燃油补贴等的支持力度，同时坚持“权利与义务一致原则”，实行按粮食产量或播种面积计发补贴的做法，从而改变当前“无论是否种粮都能获得补贴”、按照计税土地面积发放补贴的做法，最终发挥农业补贴的激励效应，提高直接补贴的政策绩效。具体做法主要包括：首先，借鉴欧美发达国家经验，探索建立农业生产经营者信息数据库，包含种植面积、作物产量等相关信息，为按照粮食产量或播种面积计发补贴提供信息技术支撑；其次，鉴于我国种粮直接补贴已经在执行过程中与实际播种面积或产量脱钩，建议把这类补贴从政策上明确为脱钩补贴，纳入“绿箱”政策，为“黄箱”补贴节省政策空间。另一方面，新增直接补贴应向新型职业农业(如种植大户、专业大户等)转移。探索建立新型职业农民培训制度，培养一批高素质的新型职业农民；同时健全将新增直接补贴向种植大户、专业大户等主体参与的农业技术培训、农田基础设施建设和固定资产建设活动转移，并为其提供信贷支持。

3.强化农业综合服务支持政策，提高农业综合生产力

保障粮食生产的根本还是在于提高农业综合生产力，当前我国年均科技投入较低，基础设施建设投入不足；只有通过强化农业综合服务支持力度，提高农业综合生产力，改善农业基础设施，才能降低农产品的生产成本，从根本上解决农产品成本上升的问题。一是，在保持目前“四补贴”水平的基础上，将新增补贴重点投入到提高农业整体生产力方面，如农业基础设施建设、农业科技创新、农业产业链发展等方面；通过提升农业整体生产和经营能力，实现农业的整体发展，保障我国食物安全。二是，强化对农业社会化服务主体的支持力度。以社会化服务规模的扩大弥补户均经营规模过小的不足，无疑是提高我国农业机械化水平的重要途径。因此，不仅要支持基层农技推广体系改革与建设示范，更要注重提高对盈利性的专业性服务组织或个体的支持力度。三是，加强农民组织化建设，提高农民在产业链中的地位，从而保护农业生产者的利益。

4.注重农业补贴政策体系的可持续发展导向

美国和欧盟在新一轮改革中针对应对气候变化、农业环境污染和生态恢复的补贴力度加大，欧盟甚至新增设了超过20%的预算用于同环境和生态保护挂钩的补贴，这些措施对我国有着重要的启示。目前，我们农业补贴政策主要用于保障粮食安全和提高农民收入，对农业生态和环境保护的支持力度不够。未来，我国基于人多地少、小农户数量众多、分散经营的特殊国情，合理提高用于农业生态环境的补贴额度，同时着力探索将农户获得补贴与其在生产中的环境保护操作直接挂钩的补贴机制。一是，应当加强退耕还林(草)补贴的支持力度，同时增设耕地土壤保护补贴、地力增进补贴以及水源涵蓄补贴等补贴项目，并加强监测和监督，提高农民保护农业生产环境的积极性。二是，借鉴欧盟的政策经验，要求获得补贴的新型经营主体(如种植大户、家庭农场、专业大户等)记录其在生产中的化肥、农药等的投入次数和数量，鼓励其减少这些投入要素的过度使用。三是针对全国农民采取减少施用化肥、农药、增施有机肥等环境友好和资源节约型的生产措施，提供补贴和奖励。

5.探索建立适合国情的农业保险政策体系

欧美国家在新一轮的农业补贴政策改革中，均提高了农业保险保费补贴的支持力度。这一方面是由于农业保险补贴可以有效借助市场手段帮助农民应对自然灾害风险，提高农民农业生产积极性和保障农民收入；另一方面是由于农业保险保费补贴作为WTO规定的“绿箱”政策，能够免于WTO微量支持的削减。对于我国而言，应当在提高农业保险补贴力度的同时，增加农业保险覆盖的品种范围，重点在粮食主产区探索建立巨灾风险保障机制。同时，考虑到我国目前大部分农户生产规模较小、推广农业保险较为困难的现实情况，重点增加对种粮大户、家庭农场和合作社等新型经营主体的农业保险补贴力度。

注释：

①欧盟共同农业政策由两个支柱构成，其中第一支柱政策以农业直接支付和市场支持政策为主，第二支柱以农村发展政策为主，包括欧盟所有非市场的农业补助。

②巴西和美国的棉花补贴贴诉讼争端最早发生于2002年9月，巴西认为美国每年为其国内棉农提供约30亿美元的非法补贴，使美国保持着世界第二大棉花生产国的地位，因此将美国棉花补贴问题诉诸世贸组织；2009年8月，世贸组织就此做出最终裁决，认定美国为其国内棉农提供巨额补贴违反了世贸组织规则，并授权巴西对美国采取制裁措施。为避免遭受贸易制裁，美国政府于2010年同意建立一项基金，每年向巴西棉花产业提供1.47亿美元资金支持，直到国会能够解决棉花补贴问题；但受美国联邦政府削减预算影响，美政府从2013年10月开始停止支付这笔资金。直至2014年2月美国农业法案对国内棉花补贴政策进行了重要调整，使之更加符合世贸组织规定，减少了巴西政府方面的担忧；当年10月，巴西和美国就结束长达12年的棉花补贴争端达成和解协议。

③受美国和巴西棉花补贴争端的影响，美国2014年农业法案中享受价格损失覆盖计划的农产品中不再包含陆地棉，并为陆地棉生产者制定了新的保险补贴项目“重叠收入保护计划(STAX)”。

参考文献：略

作者：中国人民大学农业与农村发展学院李登旺仇焕广吕亚荣商务部中国国际电子商务中心韩炜